VIII SA/Wa 136/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2022 r. nr 1288 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych – ściany oddzielenia przeciwpożarowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 7 października 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 136/23 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 7 grudnia 2022 roku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego( dalej jako organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022 roku, poz. 2000, dalej jako kpa) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2021 roku, poz. 2351 ze zm. dalej jako pb), po rozpoznaniu odwołania S. K. z dnia 30 października 2022 roku, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. ( dalej jako PINB) nr [...] z dnia 7 października 2022 roku, nakładającej na S. K. obowiązek wykonania w określonym terminie – ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej budynku stodoły z materiałów niepalnych kl.A, zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] ( od strony działki o nr ew. [...]), położonych w miejscowości S., gmina K. zgodnie z zarządzeniem nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca w 1996 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego( DZ.U z 1996 roku, nr 10, poz. 44 dalej jako zarządzenie) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Sprawa dotyczy budynku stodoły o konstrukcji drewnianej usytuowanej na działkach o nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina K.. Kwestie związane z wykonaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego były już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowalnego. Po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji PINB w K. nr [...] z 28 grudnia 2021 roku nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania, w terminie do 31 maja 2022 roku ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej budynku( od strony działki nr [...]) zgodnie z przepisami rozporządzenia organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia ,, Orzeczenia technicznego dotyczącego stanu technicznego istniejącego budynku stodoły z listopada 2021 roku o ocenę usytuowania w/w budynku od strony działki ew. [...] w świetle zarządzenia ‘’. Aneks do orzeczenia technicznego sporządzono w listopadzie 2021 roku – autorstwa T. S.. Decyzją z dnia 7 października 2022 roku PINB w K. nałożył na skarżącego obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej budynku stodoły z materiałów niepalnych klasy A, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] (od strony działki nr ew. [...]), w miejscowości S., gmina K., zgodnie z zarządzeniem. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniósł skarżący. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji powinna rozstać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo organ przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Organ wskazywał, że sprawa spornego budynku stodoły była już przedmiotem postępowania przed tutejszym organem. W ramach prowadzonego w 2006 roku postępowania przesądzona została kwestia, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowalnej przed dniem 1 stycznia 1995 roku, wykluczono przesłankę z art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku, zaś sądy administracyjne orzekające w sprawie przesądziły, że do badania przesłanki z art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowalne z 1974 roku należy zastosować przepisy zarządzenia nr 130 z 29 czerwca 1966 roku. Organ wskazywał, że organy wydały decyzję nr [...] z dnia 26 września 2017 roku w przedmiocie nakazu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez skarżącego w ścianie szczytowej jego stodoły od strony budynku usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...], która była kontrolowana przez sądy administracyjne. Decyzja, w której skarżącemu nakazano wykonanie tej ściany została wygaszona na mocy decyzji nr [...] z dnia 1 października 2021 roku – uwagi na rozebranie budynku na działkach o nr ew. [...] i [...]. Organ wskazał, że w toku postępowania przedłożono orzeczenie techniczne dotyczące stanu budynku stodoły należącej do skarżącego, gdzie wskazano fakt wykonania ścian szczytowych budynku stodoły z bali drewnianych, opierzonych deskami (materiał palny). Zdaniem organu powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, z uwagi na usytuowanie przedmiotu postępowania w granicy z działką o nr ew. [...]. Budynek drewnianej stodoły obecnie nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr [...], a jest usytuowany ścianą z materiałów palnych w granicy z tą działką. Organ wskazywał, że co prawda organ zajmował stanowisko w sprawie ściany oddzielenia przeciwpożarowego przedmiotowej stodoły w decyzji nr [...] z dnia 26 września 2017 roku, to po ponownej analizie sprawy należy podkreślić, że obowiązujące na przestrzeni lat przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej obiektów nie dopuszczały usytuowania obiektu w granicy nieruchomości ścianą z materiałów palnych. W związku z powyższym organ nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia uzupełniającej opinii przez mgr inż. T. S. o ocenę usytuowania przedmiotu postępowania od strony działki o nr ew. [...] w świetle przepisów zarządzenia. Przedłożono aneks do orzeczenia technicznego w którym jego autor wskazał, że ,,opierając się na przepisach w trakcie realizacji inwestycji tj. zarządzenia nr 130 - § 10 i 73 – ściana szczytowa budynku składowego(stodoła) winna być wykonana z materiałów niepalnych kl. A. Zgodnie z § 10 ust.1 zarządzenia ściany zewnętrzne i ściany nośne powinny być wykonane z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Dodatkowo w § 73 ust.2 cytowanego zarządzenia przedstawiono tabelę klasy odporności ogniowej budynków, która określa szczegółowo warunki jakie powinny spełniać budynki poszczególnych klas. T. S. zaliczył przedmiotową stodołę do klasy A odporności ogniowej, co w ocenie organu odwoławczego wyklucza zastosowanie § 73 ust.10 pkt zarządzenia (ten odnosi się tylko wyłącznie do budynków klasy odporności ogniowej D i E), pomimo spełnienia przesłanek co do powierzchni zabudowy(tj. do 600 m² oraz kubatury( 2 500 m³). W obecnej postaci budynek stodoły narusza warunki techniczne tj. § 10 w związku z § 73 ust.2 zarządzenia. W opracowaniu autorstwa mgr inż. T. S. które uzupełniono w aneksie z sierpnia 2022 roku wskazano na techniczną możliwość doprowadzenia przedmiotu postępowania do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej budynku stodoły z materiałów niepalnych kl.A czemu odpowiada sentencja zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, iż opracowanie mgr inż. S. nie było kwestionowane w toku postepowania przed organami administracji. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowalne (DZ. U z 1974 roku, nr 38, poz. 229 dalej prawo budowalne z 1974 roku) w przypadku wybudowania obiektu budowalnego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowalnego do stanu zgodnego z przepisami. Obiekty budowalne powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymogami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający odpowiednie warunki użytkowe, w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego. Organ wskazał jako podstawę swojej decyzji powołując się na art. 40 ustawy prawo budowalne z 1974 roku oraz fakt naruszenia § 10 i 73 zarządzenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie mógł zajmować stanowiska co do innych obiektów tj. nie objętych prowadzonym postępowaniem, w tym realizowanych na działkach sąsiednich wobec działek o nr ew. [...] i [...]. Co do argumentacji, że w chwili realizacji budowy stodoły na działkach sąsiednich nie było żadnych budynków. Organ wskazał, że obowiązujące na przestrzeni lat przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie dopuszczały usytuowania obiektu w granicy nieruchomości ścianą z materiałów palnych (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie). Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł S. K.. Przedmiotowej decyzji zarzucał: - brak podstaw prawnych do wydania nakazu wykonania ściany szczytowej murowanej w budynku istniejącej stodoły jako ściany spełniającej wymóg ściany pożarowej; - obrazę art. 7, art. 8, art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, albowiem samo stwierdzenie, że skarżący poprzez odstąpienie od wydanego pozwolenia na budowę dopuścił się samowoli budowlanej, nie uzasadnia wydania nakazu w przedmiotowej sprawie, nakazu opartego na przepisie art. 40 ustawy prawo budowalne z 1974 roku, jak i w przepisach wykonawczych do ustawy. Z uwagi na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że budynek stodoły konstrukcji drewnianej został wykonany w latach 1976 -77 poprzez jego nieżyjącego ojca, poprzedniego właściciela działki w oparciu o pozwolenie na budowę z 13 maja 1976 roku. W czasie budowy jego budynek sytuowany był w odległości 0,5 m od granicy z działką [...]. Obecni sąsiedzi P. stali się właścicielami działki dopiero 5 czerwca 1998 roku, a poprzedni właściciel nie miał zastrzeżeń do budowy stodoły w takim usytuowaniu. Skarżący stawiał w uzasadnieniu skargi pytania, o okoliczności faktyczne, które nie zostały wyjaśnione przez organy nadzoru budowalnego orzekające w sprawie. Wskazywał, że nie ustalono czy ściana budynku gospodarczego sąsiadów nie powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i czy została wybudowana zgodnie z zasadami warunkami technicznymi, czy inwestor występował o odstępstwa od przepisów technicznych. W sytuacji, gdy sąsiad jako inwestor dostał pozwolenie na budowę, to projekt budowalny winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi, uwzględniającymi istniejący jego budynek drewnianej stodoły, która został wybudowana w 1976 roku. Skarżący odwoływał się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2018 roku, syg. akt VIII SA/Wa 910/17. W sytuacji, gdy budynek stodoły na działkach nr [...] i [...] został rozebrany, a decyzją nr [...] z 1 października 2021 roku organ wygasił decyzję zobowiązującą go do wykonania muru oddzielenia przeciwpożarowego, to winien uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, a kolejną decyzję z nakazem wykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie organu nadzoru budowlanego nakładające, na skarżącego obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie szczytowej budynku stodoły z materiałów niepalnych kl. A, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] – od strony działki nr ew. [...], zgodnie z przepisami zarządzenia nr 130, w terminie do 31 marca 2023 roku. Należy zauważyć, że organy prowadzą od kilku lat postępowania administracyjne w zakresie nałożenia obowiązków na skarżącego w zakresie przepisów przeciwpożarowych jakim powinien odpowiadać budynek stodoły wybudowany w roku 1976 przez ojca skarżącego, co prawda na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ale z jednoczesnym z istotnym odstąpieniem o warunków pozwolenia na budowę w zakresie jego lokalizacji. Organy w toku toczących się postepowań ustaliły, że odległość stodoły od budynku murowanego na działce [...] wynosi około 4,03 m. Projekt budowalny budynku gospodarczego na działce [...] według ustaleń faktycznych organów, a ocenianych przez Sąd w sprawie VIII SA/Wa 910/17 przewidywał budowę ściany oddzielenia przeciwpożarowego w tym obiekcie budowalnym. Budynek na działce nr [...] jest budowany na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...]. Budynek na dzień oględzin( 19 maja 2017 roku) nie posiadał murów ogniowych w ścianach szczytowych oraz w ścianie tylnej od strony tylnej tj. od strony działki ew. nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Niewątpliwie zostało już przesądzone, że w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku oraz przepisy zarządzenia nr 130. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2016 roku, syg. akt II OSK 2582/14 stwierdził, że przepis § 20 ust.1 zarządzenia określa minimalne odległości szop i stodół oraz baraków ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych od innych budynków nieosłoniętych ścianą przeciwpożarową( 12,14,16,25 m). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że minimalne odległości w nim określone dotyczą odległości od obiektów budowlanych od drugiego budynku. Przepis ten nie dotyczy odległości stodoły od granicy działki. Należy zgodzić się z organem, iż § 10 ust.1 i 2 zarządzenia nr 130 wskazuje, że ściany zewnętrzne i nośne powinny być wykonane z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, a zastosowanie drewna i innych materiałów palnych do ścian i słupów jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w § 73. W sytuacji, gdy zostaną zachowane normy odległościowe określone w § 20 zarządzenia lub wybudowane budynki posiadają ściany oddzielenia pożarowego, to obiekty w postaci szop, stodół oraz baraków mogą mieć ściany z drewna lub innych materiałów palnych. Istotną kwestią, która nie była przedmiotem rozważań i oceny prawnej organów administracji publicznej była kwestia czy w sytuacji, gdy budynek gospodarczy budowany na działce [...], na podstawie pozwolenia na budowę z 2007 roku, ma zaprojektowane ściany oddzielenia przeciwpożarowego, to czy wybudowany 30 lat wcześniej budynek drewnianej stodoły obecnie winien mieć również ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Faktycznie stodoła drewniana skarżącego winna na podstawie pozwolenia na budowę mieć ,, ściany szczytowe wykonane jako mury przeciwpożarowe o grubości 25 cm, bez otworów i próżni, wyprowadzone 30 cm ponad dach ‘’. Nie jest kwestionowane, że w 1976 roku na działce nr [...] nie istniały żadne budynki, a więc normy odległościowe z § 20 zarządzenia nie musiały być zachowane. Należy zauważyć, iż w ocenie dokonanej przez Sąd w sprawie syg. akt VIII SA/Wa 910/17 dokonał oceny ustaleń organów nadzoru budowlanego, iż na ,, obecnym etapie postępowania nie można mówić, aby od strony działki ew. [...] obiekt budowlany ( stodoła skarżącego) naruszał przepisy zarządzenia, skoro docelowo budynek gospodarczy na działce nr [...] ma posiadać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Kwestie te winny być jednoznacznie przesądzone, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego prowadząc jedno postepowanie z wniosku P. i D. P. zakończonej decyzją PINB z 29 maja 2017 roku nałożyły obowiązek wykonania przez skarżącego ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony stodoły usytuowanej na działkach [...] i [...], ale nie uznały aby istniała potrzeba nałożenia obowiązku wykonania muru oddzielenia muru oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki [...] i takie stanowisko uzyskało aprobatę kontrolującego sądu w uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2018 roku, syg. akt VIII SA/Wa 910/17. Tak więc organy prowadząc postepowanie administracyjne z wniosku D. i P. P. widzą, iż budynek drewnianej stodoły zlokalizowanej na działkach [...] i [...] narusza przepisy przeciwpożarowe tylko od strony działki [...] i [...], a od strony działki [...] nie narusza. Prowadząc w dalszym ciągu postępowanie dostrzegają, że również od strony [...] naruszają przepisy przeciwpożarowe mimo, iż stan faktyczno – prawny nie uległ zmianie. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić i ocenić, czy w sytuacji, gdy budynek gospodarczy -murowany powstający na działce nr [...], należącej do D. i P. P., który winien być wyposażony w mur oddzielenia przeciwpożarowego nie jest wystarczający i czy również budynek skarżącego taki mur winien także posiadać. Organy wydając pozwolenie na budowę dla D. i P. P. musiały uwzględniać, że przy granicy z ich działką został usytuowany budynek drewniany bez ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.