VII SAB/Wa 70/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skargi M. F. z dnia [...] grudnia 2018 r. na naruszenia praw pasażera; II. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi skarżącej w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1.000 zł (jednego tysiąca złotych); V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. F. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Pismem z [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2020 r.) M. F. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oznaczonego numerem [...], zainicjowanego skargą na naruszenie praw pasażera z [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2018 r.). 2. W dniu [...] grudnia 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. wpłynął wniosek skarżącej oraz M. K. (dalej: "współpasażer") o stwierdzenie, że [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "przewoźnik"), naruszyły przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17.02.2004, dalej: "rozporządzenie nr 261/2004"). Powyższa skarga dotyczyła lotu z [...] października 2014 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie: A.– K.. Według skarżącej w przypadku ww. lotu doszło do odwołania lotu, o czym skarżąca została poinformowana mniej niż 7 dni przed datą wylotu. Przy czym linia lotnicza nie udzieliła skarżącej informacji o prawach pasażera, poszkodowana pasażerka otrzymała pomoc w postaci posiłków i napojów, ale nie otrzymała zwrotu kosztów, ani odszkodowania za opóźnienie. W dniu [...] stycznia 2019 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") wpłynęło pismo skarżącej oraz współpasażera stanowiące ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu 30 dni na załatwienie przedmiotowej sprawy, a także o ustalenie osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości. Pismem z [...] lutego 2019 r. Prezes ULC zawiadomił skarżącą oraz współpasażera i przewoźnika lotniczego o wszczęciu postępowania wywołanego skargą skarżącej i współpasażera na naruszenie praw pasażera. Jednocześnie, organ wezwał przewoźnika lotniczego do udzielenia wszelkich informacji mających związek z uzasadnionym podejrzeniem działania lub zaniechania sprzecznego z przepisami prawa oraz złożenia do akt sprawy wszelkich dokumentów istotnych dla sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie ciężar dowodu, że nie doszło do naruszenia praw pasażera spoczywa na przewoźniku lotniczym. W odpowiedzi na wezwanie organu przewoźnik lotniczy wyjaśnił drogą mailową, (korespondencja z [...] marca 2019 r. wraz z załączoną korespondencją z [...] grudnia 2015 r.), że nie realizował wskazanego wyżej rejsu. Biuro podróży [...] konsultowało z przewoźnikiem możliwość przeprowadzenia rejsu na trasie A. – K. w dniu [...] października 2014 r., ale ostatecznie przewoźnik nie potwierdził takiego rejsu, ponieważ nie dysponował odpowiednią załogą. 3. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. Prezes ULC poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oznaczonej numerem [...]. Jednocześnie, organ wyznaczył stronom 30-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo, organ zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r. Organ uzasadnił taki termin rozstrzygnięcia potrzebą umożliwienia stronom zapoznania się z materiałem dowodowym oraz koniecznością dogłębnego przeanalizowania przez organ zgromadzonego materiału dowodowego. 4. Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania w odniesieniu do rozpoznania ww. sprawy ze skargi z [...] grudnia 2018 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz o wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Dodatkowo, skarżąca domagała się zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 35 § 1, § 2 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1133; dalej: "k.p.a.") poprzez nieuzasadnioną bezczynność organu w odniesieniu do skargi na stwierdzenie naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego; art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. 5. Odpowiadając w dniu [...] kwietnia 2020 r. na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej niezasadność. W ocenie Prezesa ULC prowadził on postępowanie administracyjne w sposób niemający charakteru przewlekłości, gdyż organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w roku 2018 do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło łącznie 16.901 skarg rozpoznawanych w pierwszej i drugiej instancji, przy czym urząd dysponuje niewystarczającą ilością pracowników. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. wpłynęło kolejnych 7.200 spraw. Dalszych 3.000 spraw wpłynęło do organu po 1 kwietnia 2019 r., kiedy to jednak Prezesowi ULC nie przysługiwała już kompetencja do rozpatrywania skarg na naruszenia praw pasażerów w trybie postępowania administracyjnego. Z uwagi na znaczącą liczbę wniosków, które wpłynęły do organu Prezes ULC uważa, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych, zdaniem których o rażącym naruszeniu prawa decyduje nie tylko okres trwania postępowania, ale również indywidualne okoliczności danej sprawy. Organ podkreślił również, że istotną wartością, której starał się dochować prowadząc postępowanie była konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz potrzeba uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy, zwłaszcza że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Ponadto, ze względu na stan faktyczny sprawy oraz treść art. 149 § 2 p.p.s.a. organ uznał za niecelowe wymierzanie Prezesowi ULC kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 6. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. 7. Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącej pasażerki skierował do organu wymagane ponaglenie [...] stycznia 2019 r. Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.; wejście w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia ‘bezczynności’, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie ‘przewlekłego prowadzenia postępowania’ należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania. Kierując się powyższymi zasadami, Sąd uznał, że Prezes ULC dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie rozpoznania skargi M. F. z [...] grudnia 2018 r., przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też w uzasadnianym wyroku Sąd stwierdził przedstawiony stan rzeczy, a także zobowiązał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi z [...] grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, Sąd wymierzył Prezesowi ULC grzywnę w wysokości 1.000 złotych (jednego tysiąca złotych). Niewątpliwie, zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Równocześnie, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone dzięki dowodom przedstawionym przez strony łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub dzięki zbadaniu faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwym do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu skargi. Jak wynika z akt sprawy, Prezes ULC nie wydał decyzji aż do dnia złożenia skargi, tj. [...] stycznia 2020 r., czyli przez okres ponad trzynastu miesięcy od wniosku pełnomocnika skarżącej. W związku z powyższym, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał za właściwe stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia prawa przez przewoźnika. Nie doszło bowiem do wydania aktu, który powinien kończyć postępowanie w sprawie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania, a także zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem możliwości innego zakwalifikowania trwającej kilkanaście miesięcy bezczynności organu. Do dnia wydania uzasadnianego wyroku Prezes ULC nie wydał bowiem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jednocześnie, nie sposób podzielić argumentacji organu, że dążył on do rzetelnego prowadzenia sprawy, a także wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że od dnia [...] marca 2019 r., czyli z chwilą otrzymania od przewoźnika stanowiska i wyjaśnień co do okoliczności odwołanego lotu, a właściwie braku zorganizowania lotu, organ dysponował już kluczowymi dokumentami pozwalającymi na rozstrzygnięcie sprawy. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że organ nie skierował do biura podróży [...] żądania wyjaśnienia, dlaczego zaoferowano klientom lot na trasie A.-K., mimo że przewoźnik lotniczy odmówił realizacji takiego lotu. Nie wyjaśniono też, w jaki sposób pasażerowie wrócili do kraju, mimo braku lotu w dniu [...] października 2014 r. Zdaniem Sądu organ nie może więc powoływać się na rzetelne wykonanie obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podejmowane czynności takie jak wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r. lub zawiadomienie stron o zgromadzeniu materiału dowodowego i wezwanie stron do odniesienia się do zgromadzonych dowodów należy uznać za pozorne. Dokonując powyższej oceny prowadzonego postępowania Sąd brał pod uwagę przyjmowaną w orzecznictwie opinię, według której dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu właśnie z takim stanem rzeczy mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie mógł przy tym uwzględnić okoliczności podniesionych przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, polegających na znacznym wzroście liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do organu. Sąd zdaje sobie sprawę, że taki wzrost liczby spraw jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uznał jednak, że trudności organizacyjne leżące po stronie organu nie mogą stanowić uzasadnienia dla tak znaczącej przewlekłości prowadzonego postępowania. Stanowiło to naruszenie nie tylko powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, ale również może nawet przede wszystkim ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego, z zasadą umacniania zaufania obywatela do państwa włącznie (art. 2 Konstytucji). Dlatego też, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, że niezbędne jest wymierzenie Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywny nie przekraczającej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 8. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności sprawy i ocenę zarzutu bezczynności organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-V sentencji. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).