III SAB/Wr 143/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu W. na bezczynność Zarządu Województwa D. w przedmiocie niewykonania uchwały Sejmiku Województwa D. Nr [...] i nieprzekazania dokumentacji drogi wojewódzkiej bez numeru postanawia 1.odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. Powiat W. (dalej: strona skarżąca ) działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Zarządu Województwa D. (dalej: Z.W.D.) w przedmiocie niewykonania uchwały i nieprzekazanie przed dniem 1 stycznia 2020 r. dokumentacji drogi wojewódzkiej bez numeru przebiegającej na obszarze Powiatu W. w granicach gminy M. oraz Gminy G., relacji U. ([...]) – R. L. – G. ([...]) o długości [...] m, w szczególności dokumentacji technicznej i inżynieryjnej. Jako podstawę prawną podał art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 512, w skrócie: u.s.w., ) w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2018 poz. 2068, w skrócie: u.d.p.) w zw. z § 2 i § 3 uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] Sejmiku Województwa D. w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr [...]) kategorii dróg wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. D. z 2019 r., poz. 7287). Strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Z.W.[...]. do niezwłocznego wykonania ww. uchwały i przekazania Zarządowi Powiatu W. wszelkiej dokumentacji koniecznej dla umożliwienia mu podjęcia czynności zarządcy przekazanej drogi, w szczególności zabezpieczenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i użytkowania drogi; 2. stwierdzenie, że Z.W.[...]. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Strona skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła, że ani Z.W.[...]. ani kierownictwo DS.[..]iK nie tylko nie przekazało Zarządowi Powiatu W. jakiejkolwiek dokumentacji technicznej, która umożliwiłaby aktualnemu zarządcy drogi podjęcie choćby najistotniejszych czynności zachowawczych, ale nawet nie poinformowało Zarządu Powiatu o fakcie podjęcia uchwały w tym przedmiocie przez Sejmik Województwa D. oraz terminie, w jakim uchwała ta zaczyna obowiązywać. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o: 1. jej odrzucenie w całości ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego oraz brak wyczerpania środków zaskarżenia tj. nie wystosowanie ponaglenia ewentualnie 2. o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak wyznaczenia w przepisach prawa terminu do przekazania dokumentacji w przypadku pozbawienia dróg publicznych kategorii oraz z uwagi na przekazanie przedmiotowej dokumentacji stronie skarżącej w dniu 13 stycznia 2020 r. 3. ustalenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Strona przeciwna wskazała, że nie doszło do bezczynności organu w wykonaniu obowiązku, gdyż z żadnych przepisów prawa czy ww. uchwały nie wynika termin przekazania dokumentacji związanej z dokonaną uchwałą dotyczącą zmiany kategorii drogi. Przekazywanie dokumentacji, nieokreślone w przepisach prawa, jest przyjętą dobrą praktyką pomiędzy zarządcami dróg, którzy przekazują sobie dokumentację w możliwie najkrótszym czasie po przekazaniu drogi. Zarząd Województwa został powiadomiony o przekazaniu drogi pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. (przed wejściem w życie uchwały) oraz o terminie przekazania posiadanej dokumentacji drogi wojewódzkiej. która to dokumentacja została przekazana i odebrana przez Powiat Wałbrzyski w dniu 13 stycznia 2020 r. Ponadto Zarząd Województwa poinformował stronę skarżącą pismami z dnia 13 czerwca i 6 sierpnia 2019 r. o zamiarze podjęcia ww. uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Z.W.D. dotycząca niewykonania ww. uchwały i zaniechania przekazania dokumentacji drogi wojewódzkiej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pkt 1-3 wymieniono decyzje i postanowienia, w pkt 4 wymieniono inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postepowania administracyjnego (...) . Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ten ostatni przepis dopuszcza zatem możliwość wniesienia skargi wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracji pozostają w bezczynności lub prowadzą postępowanie w sposób przewlekły przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których wszczęto postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy, do chwili wydania przedmiotowego postanowienia, nie toczyło się przed organem żadne postępowanie w przedmiocie pozbawienia drogi wojewódzkiej kategorii dróg wojewódzkich dające podstawę do ewentualnego zaskarżenia podjętych przez ten organ, w ramach tego postępowania działań, czy też wydanych przez niego rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie zarzucona przez stronę skarżącą bezczynność nie dotyczy przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czyli innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W obowiązującym porządku prawnym brak przepisu (normy prawa materialnego), z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od Zarządu Województwa przekazania dokumentacji, czy też określenia terminu tego przekazania. Powołany bowiem w skardze art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), w skrócie: u.s.w., określa jedynie zakres zadań zarządu województwa. Zgodnie z tym przepisem zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Po myśli art. 41 ust. 2 pkt 1 u.s.w. do zadań zarządu województwa należy w szczególności wykonywanie uchwał sejmiku województwa. Powołany także przez stronę skarżącą w skardze przepis art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2018 poz. 2068, w skrócie: u.d.p.), określający zadania zarządcy drogi, także takiej podstawy nie stanowi. Przepis ten określa wyłącznie zadania zarządcy drogi, wśród których nie wymieniono obowiązku przekazywania dokumentacji w określonym terminie. Z kolei zgodnie z powołanym przez stronę art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należąc sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu utrzymania i ochrony dróg, jest zarządca drogi. Zarządcami dróg są dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2). "Normy zadaniowe" z art. 20 u.d.p. nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, a tym samym nie legitymują do zaskarżania aktów w takich sprawach - tak np. NSA w wyroku z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, czy w wyroku z dnia 5.04.2018 r. III SAB/Kr 1/18. Należy zatem uznać, że ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do kontroli działań w zakresie przekazania czy też nieprzekazania dokumentacji przez zarząd województwa drogi wojewódzkiej. Przepisy prawa, w tym ustawa o drogach publicznych, ustawa o samorządzie województwa oraz ww. uchwała w żaden sposób nie regulują kwestii przekazania dokumentacji, jak i w ogóle konieczności jej przekazania czy też nie wiążą jej z procesem przekazywania drogi. Tym samym stwierdzić należy, iż przekazanie lub brak przekazania dokumentacji w przypadku zmiany kategorii drogi, nie należy do sprawy sądowoadministracyjnej pomiędzy zarządcami. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.