VII SAB/Wa 59/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R.A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę

Skargą z dnia 30 sierpnia 2021 r. R.A. zarzucił bezczynność i przewlekłość Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") w rozpatrzeniu odwołania z dnia 21 czerwca 2021 r. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 22 czerwca 2021 r. Skarżący wniósł o: wydanie stosownego orzeczenia przez GINB bez zbędnej zwłoki i uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania GINB przez WSA w Warszawie i zobowiązanie GINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Warszawie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stwierdzenie, że GINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przyznanie od GINB na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.); przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości, zasądzenie od GINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 21 czerwca 2021 r. została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w postępowaniu administracyjnym decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2021 r. Tego samego dnia Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do GINB za pośrednictwem Wojewody. Odwołanie wpłynęło do Kancelarii Głównej WUW w dniu 22 czerwca 2021 r. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 26 czerwca 2021 r. Wojewoda przesłał odwołanie do GINB. Pomimo obowiązku (art. 9 k.p.a.) żaden z Organów nie poinformował do tej pory, kiedy pismo z dnia 26 czerwca 2021 r. wraz z odwołaniem wpłynęło do GINB. Informacja ta - jak podkreślił Skarżący - jest bardzo ważna, gdyż od tego dnia należy liczyć miesięczny termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Skarżącego Organy z uporem nie informują strony o tak istotnej okoliczności bowiem chcą uniemożliwić, a przynajmniej utrudnić stronie postępowania ustalenia ustawowego terminu załatwiania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pismem z dnia 20 lipca 2021 r., doręczonym Skarżącemu 28 lipca 2021 r. GiNB poinformował, że rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia nastąpi w terminie do dnia 20 sierpnia 2021 r. W wyznaczonym terminie Organ sprawy nie załatwił. Podaniem z dnia 23 sierpnia 2021 r. Skarżący wniósł ponaglenie, które wpłynęło do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 24 sierpnia 2021 r. Zamiast oczekiwanego orzeczenia w dniu 30 sierpnia 2021 r. doręczono Skarżącemu kolejne zawiadomienie z dnia 20 sierpnia 2021 r. o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 20 września 2021 r. Powyższe zawiadomienie, choć opatrzone datą 20 sierpnia 2021 r., nadano dopiero w dniu 26 sierpnia 2021 r. W obiektywnie sprawdzalny sposób należy, w ocenie Skarżącego stwierdzić, że kolejne zawiadomienie zostało nadane: - sześć dni po wyznaczonym terminie załatwienia sprawy (20 sierpnia 2021 r.), - sześć dni po jego sporządzeniu i podpisaniu, - dwa dni po doręczeniu ponaglenia. Jak twierdzi Skarżący, dopiero wniesione ponaglenie zmusiło GINB do działania. Skarżący, mając uzasadnione wątpliwości, czy tym razem Organ dotrzyma terminu, postanowił wnieść skargę. Wątpliwości Skarżącego wynikały z braku uzasadnienia zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że sprawa odwołania powinna być załatwiona w ciągu miesiąca, a nie została załatwiona do tej pory. Przepisy nie przewidują dłuższego terminu nawet dla spraw skomplikowanych (przedmiotowa sprawa jest sprawa prostą i dotyczy jedynie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego). Co prawda Organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 sierpnia 2021 r., ale tego terminu nie dotrzymał. Odnośnie żądania przyznania sumy pieniężnej Skarżący uznał, że stanowi ona formę zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, jaką poniósł na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżący był zmuszony do wniesienia ponaglenia oraz jest zmuszony znosić bierność Organu w załatwieniu sprawy oraz zabudowę niezgodną z prawem. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt ograniczonych możliwości korzystania ze swej własności, albowiem sprawa dotyczy zabudowy bezpośrednio usytuowanej przy granicy działki Skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2022 r. uznał, że skarga jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r. uchylił powyższe orzeczenie i sprawę przekazał sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., którym to orzeczeniem uchylony został wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 211/21 i sprawę przekazano sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W związku z tym, zgodnie z brzmieniem art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1602/12; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I GSK 1498/13). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się zatem do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do kwestii, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1448/13; z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05; z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2214/14; z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1702/11; z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Zdaniem Sądu żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Orzekając w tak zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wracając do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 895/22 wskazać należy, że podzielając niektóre z zarzutów skargi kasacyjnej NSA uznał, iż sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do trzech istotnych dla sprawy kwestii. Po pierwsze wskazano, że "w zaskarżonym: wyroku zabrakło oceny działań Organu w sprawie pomiędzy dniem 26 czerwca 2021 r., w którym Wojewoda przesłał odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a dniem 20 lipca 2021 r., w którym to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji tego organu przez strony." Po drugie "Sąd nie zajął też stanowiska w kwestii zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, datowanego na dzień 20 sierpnia 2021 r. (to jest na dzień, do którego organ zobowiązał się do załatwienia sprawy), które zostało nadane dopiero w dniu 26 sierpnia 2021 r. (to jest 6 dni po upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy)." NSA wskazał również, że "Z fragmentów akt administracyjnych dołączonych do akt niniejszej sprawy nie można też ocenić przyczyn zwłoki organu (poza pierwszą związaną z brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji), które stały się podstawą trzykrotnego przedłużenia terminu do załatwienia sprawy." Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii w ocenie Sądu okres od wpłynięcia akt do organu II instancji do wezwania o dołączenie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie należy traktować jako przewlekłości organu odwoławczego. Z prezentaty znajdującej się na piśmie przewodnim Wojewody Wielkopolskiego wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do kancelarii ogólnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 28 czerwca 2021 r. W dniu 20 lipca 2021 r. wydano wskazane wyżej zarządzenie wzywające do uzupełnienia dokumentacji. Biorąc pod uwagę dni wolne od pracy przypadające pomiędzy tymi datami zauważyć trzeba, że analiza wstępna akt zajęła organowi 15 dni. Z uwagi na to, że sprawa dotyczyła odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany należy uznać, że akta sprawy były stosunkowo obszerne i wstępna analiza trwająca około dwóch tygodni nie może być uznana jako znacząco przekraczająca niezbędny do tego czas. Odnosząc się zaś do całego okresu trwania postępowania odwoławczego i przyczyn jego przedłużania przez organ wskazać należy, że w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy czy postawę samego skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność wyjaśnienia wielu okoliczności, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wydanej przez organ w dniu 30 września 2021 r. decyzji wskazuje, że charakter sprawy i konieczność rozważenia wszystkich elementów istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym szczególnie zgromadzenie i ocena orzecznictwa sądowego mającego zastosowanie w ramach rozważań nad § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) wymagało znacznego nakładu pracy. Przy tym skarżący w odwołaniu domagał się rozpoznania sprawy w jej całokształcie nie formułując konkretnych zarzutów. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że czynności organu odwoławczego nie prowadziły do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Odnosząc się natomiast do dat sporządzenia i nadania pisma z 20 sierpnia 2021 r. o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy zauważyć należy, że 20 sierpień 2021 r. przypadał w piątek czyli realnie opóźnienie w nadaniu przesyłki należy liczyć od 23 sierpnia 2021 r. Niewątpliwie cztery dni zwłoki z nadaniem przesyłki nie zasługuje na akceptację ale nie może być traktowane w kategoriach zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ noszących cechy przewlekłości. Przy czym brak jest znamion, które by wskazywały na inną datę sporządzenia powyższego pisma. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art 151 p.p.s.a. orzekło oddaleniu skargi. ----------------------- # #