II OSK 2031/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 59/23 w sprawie ze skargi R. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 59/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", dotyczącego odwołania z 21 czerwca 2021 r. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 16 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 22 czerwca 2021 r. Wymieniowy wyżej wyrok zapadł w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 895/22, którym uchylono zapadły w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 211/21, i przekazano sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W tych warunkach prawnych, Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez GINB wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1602/12; z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13; z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13; z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05; z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14; z 3 listopada 2011 r., I OSK 1702/11; z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Zdaniem Sądu, żadne wyjątkowe sytuacje nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Orzekając w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wracając do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 895/22, Sąd I instancji wskazał, że, podzielając niektóre z zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uznał, iż Sąd I instancji, oddalając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie odniósł się do trzech istotnych dla sprawy kwestii. Po pierwsze, wskazano, że "w zaskarżonym wyroku zabrakło oceny działań Organu w sprawie pomiędzy dniem 26 czerwca 2021 r., w którym Wojewoda przesłał odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dniem 20 lipca 2021 r., w którym to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji tego organu przez strony." Po drugie, "Sąd nie zajął też stanowiska w kwestii zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, datowanego na dzień 20 sierpnia 2021 r. (to jest na dzień, do którego organ zobowiązał się do załatwienia sprawy), które zostało nadane dopiero w dniu 26 sierpnia 2021 r. (to jest 6 dni po upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy)." Po trzecie, NSA wskazał również, że "Z fragmentów akt administracyjnych dołączonych do akt niniejszej sprawy nie można też ocenić przyczyn zwłoki organu (poza pierwszą związaną z brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji), które stały się podstawą trzykrotnego przedłużenia terminu do załatwienia sprawy." Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii, w ocenie Sądu, okres od wpłynięcia akt do organu II instancji do wezwania o dołączenie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie należy traktować jako przewlekłości organu odwoławczego. Z prezentaty znajdującej się na piśmie przewodnim Wojewody Wielkopolskiego wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do kancelarii ogólnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 28 czerwca 2021 r. W dniu 20 lipca 2021 r. wydano wskazane wyżej zarządzenie wzywające do uzupełnienia dokumentacji. Biorąc pod uwagę dni wolne od pracy przypadające pomiędzy tymi datami Sąd zauważył, że analiza wstępna akt zajęła organowi 15 dni. Z uwagi na to, że sprawa dotyczyła odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany Sąd uznał, że akta sprawy były stosunkowo obszerne i wstępna analiza trwająca około dwóch tygodni nie może być uznana jako znacząco przekraczająca niezbędny do tego czas. Odnosząc się zaś do całego okresu trwania postępowania odwoławczego i przyczyn jego przedłużania przez organ Sąd wskazał, że w judykaturze wskazuje się, iż oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, czy postawę samego skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność wyjaśnienia wielu okoliczności, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wydanej przez organ w dniu 30 września 2021 r. decyzji wskazuje, że charakter sprawy i konieczność rozważenia wszystkich elementów istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym szczególnie zgromadzenie i ocena orzecznictwa sądowego mającego zastosowanie w ramach rozważań nad § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) wymagało znacznego nakładu pracy. Przy tym skarżący w odwołaniu domagał się rozpoznania sprawy w jej całokształcie nie formułując konkretnych zarzutów. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że czynności organu odwoławczego nie prowadziły do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Odnosząc się natomiast do dat sporządzenia i nadania pisma z 20 sierpnia 2021 r. o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy Sąd zauważył, że 20 sierpień 2021 r. przypadał w piątek, czyli realnie opóźnienie w nadaniu przesyłki należy liczyć od 23 sierpnia 2021 r. Niewątpliwie cztery dni zwłoki z nadaniem przesyłki nie zasługuje na akceptację, ale nie może być traktowane w kategoriach zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ noszących cechy przewlekłości. Przy czym brak jest znamion, które by wskazywały na inną datę sporządzenia powyższego pisma. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, ponieważ sprawa nie została załatwiona w ciągu miesiąca, ale w ciągu 91 dni, tj. okresie trzykrotnie dłuższym niż termin ustawowy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, a mianowicie: • braku wyjaśnienia niepoinformowania skarżącego o terminie doręczenia odwołania do GUNB (informacja ta dla obliczenia TZS ma znaczenie kluczowe), dlaczego nie informowanie strony o terminie wpływu akt do organu odwoławczego nie narusza prawa - art. 9 kpa? • braku wyjaśnienia okoliczności nadania zawiadomienia, znak: DOA.7110.16.2021.MML, z dnia 20 sierpnia 2021 r. w kontekście dołączonego do pierwszej skargi wydruku z Internetu śledzenia przesyłek (po wyznaczonym przez siebie NTZS i po doręczeniu ponaglenia), • braku wyjaśnienia faktu nieprzesłania przez Wojewodę Wielkopolskiego kompletnych akt sprawy, • braku wyjaśnienia i ustalenia przez WSA w Warszawie kluczowych faktów, tj. do kiedy w ocenie Sądu sprawa powinna była być załatwiona (przez wskazanie konkretnej daty) oraz tego, jaki zdaniem Sądu był długi okres załatwienia sprawy (przez podanie dokładnej liczby dni)? Takich ustaleń Sąd nie dokonał - dlaczego? Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 35 § 3 K.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres w którym sprawa winna była być załatwiona (załatwiono sprawę w ciągu 105 dni, tj. od 28.06.2021 r. do 11.10.2021 r. i w ciągu 91 dni po odliczeniu okresu oczekiwania na "zwrotki" zamiast w ciągu miesiąca, a zatem w terminie 3-krotnie dłuższym od terminu ustawowego; WSA w Warszawie popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 K.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego, - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca, ani też wskazanym nowym terminie załatwienia sprawy - bezczynność; postępowanie było prowadzone 3-krotnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy - przewlekłość). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność i przewlekłość jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność i przewlekłość organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w przepisach prawa. Należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie oddalił skargę na bezczynność, w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed rozpoznaniem tej skargi przez Sąd Administracyjny, a co więcej w dacie przekazania skargi do Sądu, GINB rozpatrzył odwołanie skarżącego i wydał w dniu 30 września 2021 r. decyzję. W tej sytuacji nie można było, co prawda, zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, choćby nawet organ naruszył przy tym terminy określone w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przewidziane dla załatwiania spraw (jak w realiach sprawy). Takie stanowisko to konsekwencja tego, że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność i przewlekłość organu sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili posiedzenia poprzedzającego wydanie orzeczenia. Niemniej w ramach art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd Administracyjny mógł ocenić, czy zaistniała wskazywana przez skarżącego bezczynności i przewlekłość, i czy miało miejsce rażące naruszenie prawa (w takie sytuacji nie znajduje więc zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ skarga na bezczynności i przewlekłość nie staje się bezprzedmiotowa jeżeli po wniesieniu skargi organ wyda decyzję). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, pomimo że wydał decyzję po 3 miesiącach od wpłynięcia do tego organu odwołania skarżącego (a więc 2 miesiące po terminie, o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a.). W czasie trwania postępowania odwoławczego GINB podejmował działania mające na celu uzyskanie kompletnej dokumentacji, jak i informował każdorazowo skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto dla wyniku niniejszej sprawy miała znaczenie wiążąca ocena prawna zawarta w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 895/22, co oznacza, że na aktualnym etapie postępowania ocenie prawnej Sądu Administracyjnego podlegała skarga na bezczynności i przewlekłość tylko w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie w zakresie w jakim oczekiwałby aktualnie skarżący. Dlatego argumentacja skarżącego podniesiona w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym ocenę prawną, która realizuje wskazania NSA z ww. wyroku o sygn. akt II OSK 895/22. A zatem Sąd I instancji wywiązał się ze wskazań zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 895/22. A mianowicie, Sąd I instancji, nie doszukał się w działaniu organu odwoławczego bezczynności i przewlekłości, nie wspominając o rażącym naruszeniu prawa. Ma rację Sąd I instancji, że okres od wpłynięcia akt do organu II instancji do wezwania o dołączenie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie należy traktować jako przewlekłości organu odwoławczego. Uwzględniając skomplikowany charakter sprawy nieważnościowej organ odwoławczy mógł poświęcić 15 dni roboczych na wstępną analizę sprawy, zaś brak kompletnych akt sprawy musiał skutkować wydaniem przez GINB w dniu 20 lipca 2021 r. stosowanego zarządzenia wzywającego do uzupełnienia dokumentacji. Ponadto Sąd I instancji, mając na względzie cały okres trwania postępowania odwoławczego i przyczyn jego przedłużania przez organ, wziął pod uwagę indywidualny charakter sprawy, a mianowicie skomplikowany charakter sprawy, co chociażby wynika z treści uzasadnienia podjętej przez GINB decyzji. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie. Strona skarżąca nie wykazała, aby wbrew twierdzeniom Sądu I instancji sprawa administracyjna nie była skomplikowana, a tym samym, aby z uwagi na tzw. "rozsądny termin postępowania", nieakceptowalnym było wydanie decyzji przez organ odwoławczy po 3 miesiącach od wpłynięcia do GINB odwołania. Nie można też nie dostrzec, że działanie organu odwoławczego miało miejsce, w sytuacji gdy od 20 marca 2020 r. na terenie Polski obowiązywał stan epidemii (wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2020 r. poz. 491), który trwał do dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, który następnie obowiązywał od 16 maja 2022 r. do 1 lipca 2023 r. (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. 2022 r. poz. 1028). W tych warunkach ma rację Sąd I instancji, niewadliwie stwierdzając, że czynności organu odwoławczego nie prowadziły do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Tym samym w pełnej rozciągłości na akceptację zasługuje wywód Sądu I instancji, w którym zasadnie przyjęto, że jeżeli chodzi o daty sporządzenia i nadania pisma z 20 sierpnia 2021 r. o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, to 20 sierpień 2021 r. przypadał w piątek, czyli realnie opóźnienie w nadaniu przesyłki należy liczyć od 23 sierpnia 2021 r. Nadanie więc pisma w dniu 26 sierpnia 2021 r. nie miało zatem postaci rażącej, tym bardziej w sytuacji gdy w ogóle w działaniu organu odwoławczego nie można doszukać się naruszenia prawa, skoro organ odwoławczy podjął działania mające na celu uzyskanie kompletnych dokumentów i każdorazowo informował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania, o czym wyżej była mowa. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 35 § 3 K.p.a.; art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.