VII SAB/Wa 35/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] oddala skargę

I. Stan sprawy 1. W dniu [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca") z dnia [...] maja 2017 r. na bezczynność Starosty [...] w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] posadowienie zespołu 3 elektrowni wiatrowych EW 1, EW 2 i EW 3 - etap [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], na dz. ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] oraz na dz. ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty w [...] do wydania decyzji w terminie w ciągu miesiąca od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że Starosta w [...] dopuścił się bezczynności w sprawie z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Starosty w [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca, wnioskiem z [...] czerwca 2016 r., wystąpiła do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Organ uznał, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych i zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., "k.p.a.") wezwał skarżącą do jego uzupełnienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie doręczono skarżącej w dniu [...] czerwca 2016 r. W odpowiedzi, skarżąca, pismem z dnia [...] lipca 2016 r., przedłożyła uzupełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca nie uzupełniła wniosku w takim kształcie, w jakim żądał tego organ podnosząc, że niektóre z wymaganych dokumentów nie należą do wymogów formalnych wniosku, a dotyczą kwestii merytorycznych, które mogą być roztrząsane już w toku wszczętego postępowania. W związku z powyższym, Starosta [...], pismem z dnia [...] lipca 2016 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W kolejnych pismach skarżąca przedłożyła organowi dodatkowe dokumenty do ww. wniosku. Starosta, pismem z dnia [...] lipca 2016 r., poinformował skarżącą, że jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Skarżąca, na podstawie art. 37 k.p.a., złożyła zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Starosty [...] w rozpoznaniu jej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nie uwzględnił ww. zażalenia, odmawiając wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Ponadto, skarżąca, w uzasadnieniu skargi, przedstawiła także rozważania na temat istnienia prawnego obowiązku organu do działania poprzez nadanie biegu wnioskowi o wydanie pozwolenia, który w jej ocenie był wolny od braków formalnych. 2. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Starosta wskazał, że Wojewoda [...], w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2016 r. o odmowie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, dotyczące konieczności przedłożenia wskazanych przez ten organ w wezwaniu dokumentów, m.in. decyzji o warunkach zabudowy wszystkich działek objętych przedsięwzięciem polegającym na budowie elektrowni wiatrowych, a więc także działek będących w zasięgu śmigieł elektrowni. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy stanowi jeden z podstawowych załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc niedołączenie decyzji dla całego zamierzenia budowlanego stanowi brak formalny wniosku, a co za tym idzie – uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewody Starosta [...] nie wszczął w ww. sprawie postępowania administracyjnego, a złożony przez skarżącą wniosek prawidłowo pozostawił bez rozpatrzenia, o czym zawiadomił skarżącą i tym samym zakończył sprawę. Zdaniem Wojewody brak było podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności, jak również brak było podstaw do wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie natomiast z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., "P.p.s.a."), warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia Wojewody [...]) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym zgodnie z art. 36 k.p.a., stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy P.p.s.a., w tym art. 149, nie zawierają definicji pojęcia "bezczynność". Najczęściej jako "bezczynność" rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. Skarga na bezczynność ma na celu wydanie przez organ administracji publicznej stosownego aktu i rozstrzygnięcie określonej sprawy administracyjnej. Maksymalny termin załatwienia sprawy przez organ prowadzący postępowanie administracyjne określa art. 35 k.p.a., jednak niewydanie decyzji w przewidzianym do tego przepisami k.p.a. terminie nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie pozostaje w bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 publ. OSP 2000 r., Nr 6, poz. 87, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 615/16, LEX nr 2 294 073). Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 791/16, LEX nr 2 230 617). Skoro ustawa nie zawiera definicji pojęcia "bezczynność" to sądowi i jego ocenie dokonywanej w sprawie ze skargi na bezczynność organu, pozostawiono uznanie, czy niezałatwienie sprawy przez organ w przewidzianym terminie nosiło cechy pozostawania przez ten organ w bezczynności uzasadniającej zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. Gdyby wolą ustawodawcy było uznanie każdego niewydania decyzji przez organ w przewidzianym w art. 35 k.p.a. terminie to niewątpliwie taką definicję "bezczynności" zamieściłby w przepisach P.p.s.a. Podkreślić więc należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, ale także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym mieć na uwadze zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W niniejszej sprawie, i na podstawie dołączonych do niej akt, należało stwierdzić, że Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Organ, na podstawie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, prawidłowo wezwał skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, a wobec wykonania tego wezwania tylko w części – pismem z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania. Skarżąca, po upływie terminu do uzupełnienia wniosku, uzupełniła go ponownie, także w sposób częściowy. W odpowiedzi na to pismo, Starosta poinformował skarżącą, że jej wniosek został już pozostawiony bez rozpoznania. Oznacza to, że organ podjął w sprawie, w przewidzianym w art. 35 k.p.a. terminie, wszystkie niezbędne czynności, a pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania – zakończył ją. Jeśli więc organ wywiązał się z obowiązków, nałożonych na niego m.in. przepisami k.p.a., a w sprawie nie zachodziły okoliczności wskazujące na konieczność innego jej załatwienia, to nie można było uznać, że pozostawał on w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.