VII SAB/Wa 28/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. umarza postępowanie sądowe w sprawie zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania orzeczenia w wyniku rozpoznania odwołania P. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; IV. w pozostałej części skargę oddala; V. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 5 maja 2017r r., P. W. złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru w sprawie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. znak: [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy, wymierzenie organowi kary finansowej w wysokości pięciokrotnej stawki określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na rzecz skarżącego, zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z przepisami art.35 § 1 k.p.a. przedmiotowa sprawa - jako nieskomplikowana - winna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, natomiast jako sprawa odwoławcza nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Skarżący 15 marca 2017 r., złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosowne zażalenie, a po wyczerpaniu tej drogi zaistniała konieczność skargi do Sądu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie do dnia 20 kwietnia 2017 r. Wskazanego terminu organ nie dotrzymał. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w sprawie objętej skargą. I tak organ wyjaśnił, że 18 listopada 2016 r., do organu wpłynęło odwołanie B. J., A. F. (syna A.), A. Fe. (syna E.) od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r" znak: [...], umarzającej, wszczęte na wniosek M. M. –K., M. K., P. W., M. W. i M. W., A. F. (syna E.), B. J. i A. F. (syna A.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowie Placu [...] wraz z ulicą G. oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu: [...] w Z. - Etap I). W dniu 21 listopada 2016 r., do organ drugiej instancji wpłynęło odwołanie M. W., M. W., M. M., M. K., P. W., A. F. (syn E.) i B. J.od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r., znak: [...]. W dniu 6 grudnia 2016 r., wpłynęły kolejne odwołania A. F. (syna E.) i A. F. (syna A.) zaś 13 grudnia 2016 r., wpłynęło ponownie odwołanie M. W., M. W., M. M., M. K., P. W., A. F. (syn E.) i B. J., opatrzone podpisem jedynie P. W. Organ pismem z 19 grudnia 2016 r., znak: [...] działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołań. Następnie pismem z 23 grudnia 2016 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał B. J., M. K. i Panią M. M. – K. do usunięcia braków formalnych złożonego przez nich odwołania z 7 listopada 2016 r., poprzez przesłanie odwołania z 7 listopada 2016 r., opatrzonego ich własnoręcznymi podpisami. Pismami z 19 stycznia 2017 r. oraz z 20 lutego 2017 r., ponownie działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., organ zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia ww. odwołań. Pismem z 20 marca 2017 r. organ wezwał A. Fe. (syn A.) o wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011r" Nr [...], znak: [...], zaś pismem z 22 marca 2017 r., wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...], o przesłanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych w [...]. Kolejnymi pismami z 28 marca 2017 r. (data wpływu 31 marca 2017 r.), z 29 marca 2017 r. (data wpływu 3 kwietnia 2017 r.), z 29 marca 2017 r. (data wpływu 6 kwietnia 2017 r.), z 31 marca 2017 r. (data wpływu 10 kwietnia 2017 r.) A. F. (syn A.) udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie z 20 marca 2017 r. Pismami z 20 kwietnia 2017 r., oraz z 5 maja 2017 organ działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadamiał strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia ww. odwołań. Decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił objętą ww. odwołaniami decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1835/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2014 r" sygn. akt VII SA/Wa 1031/13, oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r., znak: [...] i poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2012r., znak: [...]. W ww. wyroku z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1835/14, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czy P. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011r., Nr [...], znak: [...]. Sąd wskazał jedynie, że ocena interesu prawnego P. W. do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym powinna być dokonana po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi, sprawa nie była sprawą "nieskomplikowaną". Przedmiotem postępowania odwoławczego była kwestia ustalenia, czy nieruchomości stanowiące własność P. W. oraz nieruchomości należące do pozostałych skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Przedmiot kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę - Rewitalizacja Parku Miejskiego i przebudowa Placu [...] wraz z ulicą G. oraz przebudowa budynku dawnej szkoły muzycznej przewiduje realizację wielu obiektów budowlanych na kilkunastu działkach inwestycyjnych. Oceniając przymiot strony wnioskodawców w niniejszym postępowaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do oceny wpływu oddziaływania każdego z projektowanych obiektów na nieruchomości należące do każdego z wnioskodawców. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej skardze zasadnie zarzucono bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu opisanego tam odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie skargi na bezczynność pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Jedna z zasad postępowania administracyjnego została wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Badając przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd ocenił, że organ dopuścił się bezczynności w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, a ponadto miała ona kwalifikowany rażący charakter. Nie znajduje żadnego usprawiedliwienia zaniechanie wydania decyzji w wyniku rozpoznania odwołania przez blisko półroczny okres, który sprowadzał się w zasadzie li tylko do informowania stron o przedłużaniu terminu rozpoznania sprawy. I tak np. odwołanie z 7 listopada 2016 zostało poddane kontroli formalnej, skutkującej wezwaniem do usunięcia braków, dopiero 23 grudnia 2016 r. Zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. Skoro decyzja organu została wydana po wpływie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowa. W zaistniałych okolicznościach, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało umorzyć postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać także pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Przejawem rażącego naruszenia prawa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było ewidentne naruszenie przepisu postępowania - art. 35 § 3 k.p.a., polegające na bardzo znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji po tak długim okresie jej "rozpoznawania" w oczywisty sposób stanowi rażące naruszenie normy wynikającej z ww. przepisu i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Dopiero złożenie przedmiotowej skargi na niezałatwienie sprawy w terminie dało asumpt organowi do podjęcia rozstrzygnięcia. Za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, że spełni rolę represyjną (ukaranie za bezczynność) ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do bezczynności w załatwieniu sprawy. Odnosząc się do oddalonego przez Sąd żądania skarżącego dotyczącego przyznania na jego rzecz, jak określił "kary finansowej" należy wyjaśnić, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny jak i przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wybór zastosowanego środka zależy od uznania Sądu, ustawodawca zastosował w tym przypadku alternatywę. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wystarczający sposób spełni rolę represyjno - prewencyjną. Sąd miał również na uwadze, że skarżący wniósł zażalenie związane z prowadzonym postępowaniem odwoławczym dopiero 15 marca 2017r., zatem nie dyscyplinował wcześniej organu do dochowania terminu rozpoznani sprawy i tym samym niejako akceptował wielokrotne przedłużanie terminu jej rozpoznania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 oraz art. 200 p.p.s.a., - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).