VII SAB/Wa 175/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...]; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz M. L. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz M. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 11 września 2023 r. ( data wpływu do organu 22 września 2023 r.) M. L. ( dalej: "skarżąca"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ tj. Ministra Środowiska i Klimatu ( dalej: "Minister" , "organ") postępowania oznaczonego numerem DOP-WPN.61.219.2022.MGr w sprawie zażalenia skarżącej na postanowienie Dyrektora G. Parku Narodowego ( dalej: "GPN", "organ I instancji") w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku inwentarsko-składowego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki ewidencyjnej [...] w miejscowości K., na obszarze otuliny G. Parku Narodowego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") , a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art 9 k.p.a., 12 § 1 k.p.a., 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o : 1. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania orzeczenia w sprawie w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku w sprawie; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania; W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że w dniu 20 lipca 2022 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora G. Parku Narodowego w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku inwentarsko- składowego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki ewidencyjnej [...] w miejscowości K., na obszarze otuliny G. Parku Narodowego. W dniu 1 września 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska poinformował strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia 30 października 2022 r. Następnie w dacie 18 października 2022 r. organ ten zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzonego w związku z przedmiotowym zażaleniem i wskazał na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Od doręczenia stronom w/w zawiadomienia Minister Klimatu i Środowiska nie podjął żadnych czynności prawnych czy faktycznych w sprawie ani nie powiadomił skarżącej o sposobie załatwienia jej sprawy. Od pisma z daty 18 października 2022 r. do dnia wniesienia skargi ( 11 września 2022 r., skarżąca nie dostała żadnej korespondencji w sprawie mimo upływu terminów określonych zarówno w art. 35 k.p.a., jak i 36 k.p.a. Wobec powyższego pismem z dnia 26 lipca 2023 r. działając w oparciu o treść art. 37 § 1, 2, 3 k.p.a. i przytaczając argumentację jak powyżej, skarżąca wniosła ponaglenie do Ministra Środowiska i Klimatu na niezałatwienie przez ten organ sprawy w terminach określonych w k.p.a. oraz na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia w/w sprawy. Wniesione ponaglenie pozostało bez odpowiedzi, a organ mimo upływu kolejnych miesięcy nie podejmuje żadnych czynności, które w sposób czy to faktyczny czy też merytoryczny zmierzałyby do rozstrzygnięcia złożonego przeze skarżącą zażalenia. Takie postępowanie organu zdaniem skarżącej w żadnej mierze nie jest dopuszczalne i stanowi jawne lekceważenie nie tylko obywatela, który oczekuje na merytoryczne rozstrzygnięcie jego sprawy w rozsądnym terminie, ale także powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Takie postępowanie organu podważa zaufanie skarżącej do organów państwowych, wyroków sądów i przepisów prawa. Skarżąca wskazała, że art. 12 § 1 k.p.a. statuuje zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skarżąca wskazała także na treść art. 35 k.p.a. zgodnie z którym (§1) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 przywołanego artykuły wskazano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przytoczyła także treść art. 36 k.p.a. który mówi, iż (§1) o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. (§2) Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie Minister środowiska i Klimatu od ponad roku nie podejmuje żadnej decyzji procesowej, mimo że dysponuje materiałem pozwalającym mu na rozstrzygnięcie zażalenia skarżącej, o czym sam wskazał w piśmie skierowanym do strony z daty 18 października 2023 r. Organ ten nie wyznacza także żadnego terminu załatwienia sprawy, a ponaglenie złożone przez skarżącą pozostaje bez odpowiedzi. Tym samym stwierdzić należy zdaniem skarżącej, iż Minister Środowiska i Klimatu narusza przywołane powyżej przepisy ogólne k.p.a. statuujące zasadę szybkości postępowania, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, zasady udzielania informacji czy też wreszcie prawdy obiektywnej. Skarżąca podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie żadne rozstrzygnięcie od ponad roku nie zostało przez Ministra Środowiska i Klimatu wydane. Organ ani nie wydał żadnego orzeczenia w sprawie ani też nie powiadomił skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia jej sprawy i przyczynach jej niezałatwienia. Skarżąca podniosła, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy - niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji . Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest natomiast postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Zdaniem skarżącej, w świetle dotychczasowego zachowania się organu stwierdzić należy, iż organ ten dopuszcza się bezczynności albowiem nie załatwia sprawy w terminie. Skarżąca podkreśliła, że w judykaturze wskazano, iż niepodejmowanie przez organ w okresie 10 miesięcy jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, z przyczyn leżących wyłącznie i bezpośrednio po stronie organu, stanowi bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie ze wskazanych powyżej przyczyn skarżąca domaga się od organu na jej rzecz zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. Kwota ta zrekompensuje skarżącej uchybienia organu, czas oczekiwania na rozpoznanie jej sprawy, a w szczególności fakt, iż przez opieszałość organu pozostaje w niepewności co do możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości. Opieszałość organu doprowadziła do sytuacji, w której skarżąca przestaje wierzyć w sens wyroków sądowych, instytucji prawnych, organów administracyjnych i dochodzenia swoich praw w tych organach. Minister w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie w całości, względnie z uwagi na zarzuty, o umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Minister wskazał, że w dniu 17 października 2023 r. skarga stała się bezprzedmiotowa. Za zasadne można zdaniem Ministra przyjąć, jedynie fakt, iż strona nie była dostatecznie poinformowana o toku postępowania. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że termin załatwienia sprawy wynikał z prowadzenia szeregu analiz i wyjaśnianiu podjętych wcześniej ustaleń w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W wcześniejszym toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie winno wyjaśniać precyzyjnie powody odmowy. Mimo dołożenia starań, i pewności co do kierunku orzekania, poprzednie postanowienie nie uzyskało aprobaty w kontroli sądowo-administracyjnej. Aktualnie sprawa wymagała ponownego rozpoznania materiałów dowodowych i sformułowania tez służących do prawidłowego i jasnego tj. najbardziej czytelnego wyłożenia powodów zastosowania odmowy w prowadzonym postępowaniu. Ponieważ Minister podtrzymuje obrany kierunek orzekania, zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą dla obszaru będącego przedmiotem analizy warunków zabudowy, uwidocznienie powodów odmowy musi być precyzyjne. Temu służy, ramach wydawania postanowienia kończącego postępowanie planistyczne, proces kształtowania prawidłowego orzeczenia na różnych szczeblach decyzyjnych w Ministerstwie (wynik z przeglądu obiegu dokumentów). Ponadto, w toku rozpatrzenia sprawy, wystąpiły przeszkody w terminowym zakończeniu postępowania nie wynikające z niego samego - tj. obciążenie zadaniowe urzędu. Z analizy prowadzonych postępowań w ramach działań kontroli zarządczej ustalono wzrost ilości postępowań do końca I półrocza (rok do roku) tylko w obszarze planistyki o około 15% (200 do 230 postępowań). Zatem proces decyzyjny w sprawie Skarżącej był utrudniony przez istotny wzrost orzecznictwa bieżącego oraz orzecznictwa w innych obszarach, realizowanych przez organ równolegle. Tym samym nie można zdaniem organu zgodzić się, iż w sprawie doszło do umyślnej bezczynności (faktycznego pozostawienia sprawy bez zainteresowania organu jej rozpatrzeniem w terminie) czy też przewlekłości (nieuzasadnionego przedłużenia rozpatrzenia). Można co najwyżej dopatrywać się w działaniu Ministra zaistnienia zjawiska "milczenia administracji" (silence de l'administration), jednakże bez negatywnego skutku dla autora skargi ponieważ projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie uzgodniono. W związku z powyższym zarzut wymaga oddalenia. Minister odnosząc się do roszczeń skarżącej wskazał, że pierwsze z nich dotyczące stwierdzenia bezczynności organu/przewlekłego prowadzenia postępowania jak wskazano powyżej nie miało miejsca w powyżej sprawie. Przedmiotowe postępowanie wymagało pogłębionej ponownej analizy materiałów dowodowych i sformułowania tez służących do prawidłowego i jasnego tj. najbardziej czytelnego wyłożenia powodów zastosowania odmowy w prowadzonym postępowaniu, o czym z powodu obciążenia zadaniowego urzędu nie poinformowano strony. Powyższe wyjaśnienia mają zastosowanie do stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Względem stwierdzenia skarżącej: "rażące naruszenie prawa" - roszczenie jest również pozbawione podstaw z przyczyn wcześniej wyłożonych. Dla porządku jednak wypada przypomnieć, że pojęcie to nie posiada definicji ustawowej, natomiast możemy mówić o utrwalonym dorobku orzecznictwa i doktryny w tym zakresie. Rażącym naruszeniem prawa w ocenie szeregu składów orzekających NSA, nie jest wyłącznie oczywistość naruszenia określonej normy ale raczej skutek tego naruszenia, powodujący powstanie nieakceptowanych, z punktu widzenia praworządności, następstw dla strony, której dotknęło to naruszenie. Ponieważ te następstwa nie nastąpiły, zatem zarzut rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do sprawy bieżącej jest niezasadny i w tym zakresie skarga powinna podlegać oddaleniu. Trzeci z zarzutów jest zdaniem organu w dacie odpowiedzi na skargę bezprzedmiotowy, bowiem, Minister postanowieniem z 17 października 2023 r. podtrzymał w mocy sporne postanowienie Dyrektora G. Parku Narodowego, odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe zakończyło się zatem w tej dacie i wyznaczenie terminu staje się bezprzedmiotowe. Odnośnie do przyznania sumy pieniężnej, w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 tej ustawy, z uwagi na okoliczności opisane powyżej oraz z uwagi na sposób rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego (podtrzymanie spornego postanowienia i odmowa uzgodnienia warunków zabudowy), także i to roszczenie zdaniem Ministra winno podlegać oddaleniu, jako nieadekwatne formalnie i nie przystające merytorycznie do realiów sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła ten warunek formalny i wniosła ponaglenie pismem z dnia 26 lipca 2023 r. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w dniu 11 września 2023 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, że skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności organu administracji. W tym miejscu Sąd zauważa, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Minister postanowieniem z dnia 17 października 2023 r. rozpoznał zażalenie skarżącej i wydał wówczas postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora G. Parku Narodowego, odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie sądowo-administracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się więc bezprzedmiotowe, uzasadniając umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Rozpoznawana w przedmiotowej sprawie skarga obejmuje zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez organ tj. Ministra Środowiska i Klimatu postępowania oznaczonego numerem DOP-WPN.61.219.2022.MGr w sprawie zażalenia skarżącej na postanowienie Dyrektora G. Parku Narodowego w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku inwentarsko-składowego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki ewidencyjnej [...] w miejscowości K., na obszarze otuliny G. Parku Narodowego. Oceniając czy doszło do przedmiotowych naruszeń w niniejszej sprawie, Sąd uznał za konieczne w pierwszej kolejności wyjaśnienie, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 ( wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód." Niewątpliwie więc pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wobec tego, aktualność zachowuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone jeszcze w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy wniosku o wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Dyrektora GPN z dnia [...] czerwca 2022 r. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy i w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku skarżącej przez organ. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, zażalenie skarżącej wpłynęło do Ministra w dniu 1 sierpnia 2022 r. Jest to więc także data rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. W dniu 1 września 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska, a więc po upływie 1 miesiąca od otrzymania zażalenia poinformował strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia 30 października 2022 r. Następnie w dacie 18 października 2022 r. , a więc po upływie 1 miesiąca i 18 dni od poprzedniej czynności, organ ten zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzonego w związku z przedmiotowym zażaleniem i wskazał na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Od doręczenia powyższego zawiadomienia Minister nie podjął w sprawie czynności oraz nie powiadomił skarżącej o sposobie załatwienia jej sprawy. Od pisma z daty 18 października 2022 r. do dnia wniesienia skargi ( 11 września 2022 r., skarżąca nie dostała żadnej korespondencji w sprawie mimo upływu terminów określonych zarówno w art. 35 k.p.a., jak i 36 k.p.a. W dniu 26 lipca 2023 r., skarżąca wniosła ponaglenie, zaś w dniu 11 września 2023 r. skargę do Sądu. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. (stanowiącym, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań), przedmiotowa sprawa w postępowaniu zażaleniowym powinna zostać zakończona rozstrzygnięciem organu II instancji w ciągu miesiąca od dnia otrzymania zażalenia. Okoliczności kontrolowanej sprawy nie wskazują, aby konieczne było prowadzenie postpowania wyjaśniającego lub aby sprawa ta miała "szczególnie skomplikowany" charakter. Spraw niniejsza była już przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1777/21 uchylił wcześniejsze postanowienie Ministra oraz postanowienie Dyrektora GPN. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd dał jasne wytyczne co do dalszego toku postępowania oraz dokonania koniecznych ustaleń. W niniejszej sprawie wydanie postanowienia drugoinstancyjnego nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, a mianowicie w dniu 17 października 2023 r. Minister wydał wówczas postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora G. Parku Narodowego, odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło zatem do bezczynności, gdyż sprawa zainicjowana zażaleniem skarżącej została załatwiona w sposób przewidziany prawem (postanowieniem Ministra z dnia 17 października 2023 r.) już po upływie terminu ustawowego, wynikającego z treści art. 35 § 3 k.p.a. Zażalenie zostało bowiem rozpoznane po upływie 1 roku 2 miesięcy i 16 dni od daty jego wpływu do Ministra. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 468/13): "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo". Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Analizując akta niniejszej sprawy oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Pozostawienie zażalenia skarżącej, które wpłynęło do Ministra w dniu 1 sierpnia 2022 r. bez podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych i rozpoznawczych przez ponad roczny okres, jest działaniem drastycznym i niedopuszczalnym. Sąd zauważył przy tym, że wydanie postanowienia organu II instancji z dnia 17 października 2023 r. miało miejsce już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, jak i po wniesieniu ponaglenia na brak działania organu wyższej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, dostrzeżone zaniedbanie organu nie znajduje usprawiedliwienia. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, jest stwierdzenie w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Który z tych środków Sąd zastosuje, czy też oba równocześnie, zależy od uznania Sądu. Rozważając przyznanie wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie zauważa się, że suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19, CBOSA). Uwzględniając powyższe, jak również i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, Sąd uznał, że uzasadnionym jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował czas rozpatrywania sprawy. Wysokość żądania skarżącej w tym zakresie, w ocenie Sądu, jest nadmierna. Z powyższych względów Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych, jako stanowiącą formę rekompensaty adekwatną do stopnia przewlekłości w niniejszej sprawie. Za przyznaniem tej sumy przemawiało, że w stanie faktycznym sprawy niekwestionowana przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (na które składa się 100 zł wpisu od skargi) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.