VII SAB/Wa 111/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadził przewlekle postępowanie z wniosku A. S. z dnia [...] grudnia 2018 r.; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych); V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

VII SAB/Wa 111/20 UZASADNIENIE W dniu 12 grudnia 2018r. A. S. wniósł do Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na podstawie art. 205a ust 1 ustawy Prawo lotnicze ( Dz.U. z 2017r., poz.959) w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia ( WE) nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, przez przewoźnika P. S.A w W., w związku z lotem nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. na trasie K. – W., będącego pierwszą częścią podróży lotniczej na trasie K. – W. – B. W dniu 18 lutego 2020r. skarżący skierował do organu ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] lipca 2019r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o stwierdzenie naruszenia przez P. S.A. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia ( WE) nr 261/2004 z w związku z lotem z dnia [...] listopada 2018r. nr [...]. W dniu 29 lipca 2019r. przewoźnik złożył pisemne wyjaśnienia w sprawie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia 28 lutego 2020r. zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2020r. 14 kwietnia 2020r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy do 4 maja 2020r. W dniu 17 marca 2020r. ( data prezentaty punktu Obsługi Klienta i Kancelarii) skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania , domagając się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji , stwierdzenie , że przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do Prezesa urzędu lotnictwa Cywilnego zostało wniesione w dniu 18 lutego 2020r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skargi pasażera w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] listopada 2018r. o oznaczeniu [...] na trasie K.– W., będącego pierwszą częścią podróży lotniczej relacji K. – W. – B., tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu skargi przy czym skarga pasażera związana z powyższym lotem wpłynęła do organu w dniu 12 grudnia 2018r. W dniu [...] czerwca 2020r. organ wydał decyzję załatwiającą sprawę –stwierdzająca brak naruszenia przez przewoźnika P. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do skarżącego. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] lipca 2019r. o wszczęciu postępowania, pismo przewoźnika z 29 lipca 2019r. oraz zawiadomienie o przedłużenia terminu na załatwienie sprawy do dnia 30 kwietnia 2020r., zawiadomienie o zebraniu całości materiału dowodowego z kolejnym przesunięciem terminu załatwienia sprawy do 4 maja 2020r., który ponownie nie został przez organ dochowany. W międzyczasie organ w ramach własnych struktur uzyskał informacje dotyczące warunków atmosferycznych panujących na lotnisku w W. w dniu [...] listopada 2018r.( pismo z 3 marca 2020r.). W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała siedemnastomiesięczna przewlekłość ( trwająca od 12 stycznia 2019r. do 16 czerwca 2020r.). Mając powyższe na względzie , Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z dnia [...] czerwca 2020r. w sprawie [...] – [...] to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość – nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Organ poza uzyskaniem informacji od przewoźnika w dniu 28 lipca 2019r., nie gromadził żadnego materiału dowodowego który uzasadniałby dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, które zresztą nie zostały dochowane. Brak jest także przyczyn merytorycznych do pozostawania przez organ w wielomiesięcznej bezczynności pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu [...] lipca 2019r., zawiadomieniem o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z dnia 28 lutego 2020r. i kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2020r., podczas której nie podejmowano żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i zakończenia postępowania. Dokonując oceny w tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po złożeniu wniosku w dniu 12 grudnia 2018r., oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, w tym – tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a., ale też długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, które zostało załatwione dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji , Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. oraz w 2019 r. wpłynęły do tego organu, co może być konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić przy tym trzeba, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, na podstawie ww. przepisu. Tym bardziej, że stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem: możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przywołanej ustawy.