VII SA/Wa 943/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r., znak: KOA/669/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz strony skarżącej: T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2023 r. znak KOA/669/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO w Warszawie"), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...]grudnia 2022 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części dz. nr [...]we wsi [...], gminie [...], uchyliło w całości ww. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskiem z 8 listopada 2021 r., uzupełniony 4, 7 i 23 lutego 2022 r. oraz 21 marca 2022 r., [...] Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r., znak WNGP.6730.63.2021.MS(13) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji zostało zawieszone z urzędu do czasu dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację całego projektowanego przedsięwzięcia. Decyzją Wójta z [...]lipca 2022r. nr [...], zostało umorzone w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...][...], obręb [...], gmina [...]". Postanowieniem z [...] września 2022 r. nr [...], organ I instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Wójt decyzj z [...]grudnia 2022 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Kolegium zaskarżoną decyzją z 22 marca 2022 r. uchyliło w całości decyzję Wójta z [...]grudnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w przytoczono treść art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") i wskazano, że niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. przesłanek skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od 25 października 2019 r., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "u.o.ź.e.:) W myśl art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, c) a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. SKO w Warszawie podkreśliło, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jest budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki ewid. nr [...]położonej we wsi [...], gm. [...]. Inwestycja planowana jest na części działki o powierzchni do 9999 m2 we wsi [...], ozn. w ewidencji gruntów dla jako RIVa, RIVb, RV i RVI. Wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. instalacją OZE jest właśnie zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - a więc zespół paneli fotowoltaicznych z elementami umożliwiającymi wytwarzanie energii elektrycznej. W skład instalacji OZE wchodzą również połączone z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. Powołana definicja nie odnosi się zaś do mocy zainstalowanej instalacji. Wskazany zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje właśnie zespół paneli fotowoltaicznych wraz z magazynem energii - który to zespół tworzy tzw. "farmę fotowoltaiczną" o mocy powyżej 500 kW do 2MW. Wykładnia literalna powołanego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zw. z art. art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. prowadzi zatem do wniosku, iż planowana farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Powołując się na orzecznictwo Kolegium podkreśliło, że skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.p. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ocenie Kolegium, powyższe oznacza, iż organ I instancji wadliwie zakwalifikował planowaną budowę farmy fotowoltaicznej w świetle powołanego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., w konsekwencji błędnie uznając możliwość odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie podzielił również twierdzeń organu, jakoby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wyłączona była z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Wskazało, że nawet w przypadku braku uwzględnienia lokalizacji farmy fotowoltaicznej o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW w studium uwarunkowań dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 59 u.p.z.p., z uwzględnieniem odrębności wynikających z powołanego art. 61 ust. 3 tej ustawy. Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nieprawidłowo powołał się na przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej farmy fotowoltaicznej w oparciu o wadliwą wykładnię art. 61 ust. 3 i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 12 pkt 13 u.o.ź.e. 2. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]pismem z 11 kwietnia 2023 r., wniosła sprzeciw na powyższą decyzję Kolegium z 22 marca 2023 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: a) art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "u.o.g.r.l.") w zw. z § 1, § 4 ust. 1, § 5 ust 1 i 2, § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana co do zasady wyłącznie dla działek inwestycyjnych jako całości, a nie dla ich części (poza wyjątkowymi przypadkami, gdy część działki jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też np. obejmuje inwestycję liniową), niewymagających zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, podczas gdy dotychczasowa linia orzecznicza w tym zakresie uległa całkowitej dezaktualizacji, bowiem ustawodawca kompleksowo zmienił art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawcze w ten sposób, że nie odnoszą się już one do "działki", a konsekwentnie "terenu inwestycji", w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje na "teren" inwestycji, a ww. rozporządzenia wykonawcze rozróżniają teren inwestycji i działkę, co potwierdza dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy na części działki we wszystkich przypadkach na zasadach ogólnych, a nie jedynie w przypadkach szczególnych, co potwierdza treść pkt 7.2 załącznika do nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, gdzie wprost wskazano: "Sposób wyznaczenia terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6" jako albo: "teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne" albo "teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych", bez jakichkolwiek zastrzeżeń, ani zawężenia możliwości wskazania we wniosku części działki jako "terenu inwestycji", a zatem przywołana przez organ linia orzecznicza jest całkowicie błędna i nieaktualna oraz nie znalazła kontynuacji w najnowszym orzecznictwie, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przypisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie ww. zarzutów. 3. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw podlega uwzględnieniu. 1. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). 2. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z 22 marca 2023 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. 3. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, SKO błędnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej ma stanowić mechanizm zapobiegania przenoszeniu przez organ odwoławczy ciężaru przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na organ I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla się od dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień wydania decyzji własnej oraz nie podejmie się rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/20). Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku przyjęcia przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej sprawy, z którą nie wiąże się konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W takim przypadku organ odwoławczy powinien orzec merytorycznie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 503/20). Tymczasem w niniejszej sprawie SKO zamiast zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy) w sposób nieuzasadniony zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że za dopuszczalną uznać należy możliwość odmiennego, niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 848/20). Wskazać należy, że niniejszej sprawie SKO, ustaliło następujące (kluczowe) kwestie prawne i faktyczne: a) "(...) należało uchylić decyzję organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki ewid. nr [...]we wsi [...], gminie [...]"; b) SKO nie podzieliło wniosków organu I instancji, że: "(...) zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku Inwestora, tj.: budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, nie może być zaliczane na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja stanowi zabudowę przemysłową (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej), co potwierdzono jasno w orzecznictwie, gdzie jednoznacznie przesądzono o tym, że elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) nie można kwalifikować do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt IISA/Po 672/20; wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2021 r., sygn. akt IISA/GI1350/21). Brak jest zatem podstaw do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p."; c) SKO wskazało, że: "(...) organ I instancji wadliwie zakwalifikował planowaną budowę farmy fotowoltaicznej w świetle powołanego art. 61 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii, w konsekwencji błędnie uznając możliwość odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p."; d) SKO nie podziela również twierdzeń organu, że: "(...) możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wyłączona była z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy, w myśl którego jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; urządzeń innych niż wolnostojące"; tym samym wskazać należy, iż nawet w przypadku braku uwzględnienia lokalizacji farmy fotowoltaicznej o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW w studium uwarunkowań dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 59 i następne ustawy, z uwzględnieniem odrębności wynikających z powołanego art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; e) podsumowując SKO wskazało, że: "(...) organ I instancji nieprawidłowo powołał się na przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej farmy fotowoltaicznej w oparciu o wadliwą wykładnię art. 61 ust. 3 i art. 10 ust. 2a ustawy oraz art. 12 pkt 13) ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji dokona oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej farmy fotowoltaicznej w oparciu o postanowienia art. 61 ust. 1 pkt 3-6 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy". Sąd w pełni podziela takie stanowisko prawne SKO wyżej zaprezentowane sformułowane w odniesieniu do wskazanego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak, że SKO w takim przypadku powinno zastosować art. 138 § 2 k.p.a., gdyż możliwe było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydanie decyzji reformatoryjnej). Przypomnieć należy, że odmienna ocena wykładni prawa przeprowadzonej przez organ I instancji nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Na marginesie niniejszej sprawy Sąd wskazuje również na to, że dodatkowe wytyczne dla organu I instancji wskazujące na to, że ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu możliwe jest co do zasady wyłącznie dla działki ewidencyjnej, a nie dla jej części – budzą również uzasadnione wątpliwości. W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego cześć działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21). NSA wskazał, że w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie jest mowa o "terenie", a nie o "działce ewidencyjnej" w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Zatem nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 373/22). Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 825/22). Podkreślić należy, że organ odwoławczy na mocy art. 138 § 2a k.p.a. ma prawo przedstawić wiążące wytyczne co do sposobu wykładni prawa materialnego, co może być podstawą decyzji kasatoryjnej. Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. wiążą organ pierwszej instancji. Z tego względu aspekt ten mieści się również w kognicji sądu administracyjnego w ramach sprzeciwu. W przeciwnym wypadku uznać by należało, iż skarżący nie ma możliwości obrony przed wadliwą wykładnią prawa materialnego przez organ odwoławczy, która to wykładnia stanowiła podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem sąd uchylałby się przed taką weryfikacją. Jednocześnie, z uwagi na wiążący charakter owych wadliwych wytycznych, pomimo przyjęcia prawidłowo przez SKO, że organ I instancji niezasadnie zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa, decyzja kasatoryjna musi ulec uchyleniu w całości z uwagi na wadliwe przyjęcie nieistniejącej przesłanki jej wydania z uwagi na objęcie wnioskiem o warunki zabudowy części działki. Jednakże podstawową przesłanką do uwzględnienia w niniejszej sprawie sprzeciwu było to, że SKO nie zgadzając się z wykładnią prawa zastosowaną przez organ I instancji zastosowało w sposób nieprawidłowy art. 138 § 2 k.p.a. zamiast orzec merytorycznie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję w całości i orzec w sprawie. Nie stanowiłoby to złamania zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i nie byłoby wbrew zakazowi reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), gdyż organ II instancji orzekłby w trym przypadku na korzyść odwołującego, gdyż organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zatem decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest decyzją reformacyjno-merytoryczną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 898/19) i taka też powinna zostać wydana przez SKO w niniejszej sprawie. 4. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O należnym stronie skarżącej zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.