VII SA/Wa 916/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., [...], po rozpatrzeniu wniosku L. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy to własne postanowienie. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że ww. postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2004 r., znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2004 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. P. w E. Zgodnie z art. 126 k.p.a., przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się odpowiednio do postanowień. Postanowienie z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] zostało wydane w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Organ stwierdził, że po ponownym rozpoznaniu sprawy podtrzymuje swoje wcześniejsze orzeczenie. Będące przedmiotem postępowania postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2004 r. nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w związku z dokonaniem przez inwestorów R. G. – G. i L. G. istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji Prezydenta miasta [...] z [...] sierpnia 1996 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. P. w E. Inwestorzy rozszerzyli zakres prac w stosunku do zakresu określonego w ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1996 r. organ powiatowy m.in. postanowieniem z [...] grudnia 2003 r., znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. poz. 2016) wstrzymał roboty budowlane. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2004 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2003 r. Ujawnione odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały m.in. na wykonaniu w elewacji południowej dwóch okien na poddaszu oraz daszku nad poziomem I piętra, poszerzeniu podestu wejściowego od strony ul. P. w poziomie parteru, wykonaniu od strony północnej płyty balkonowej wraz z drzwiami balkonowymi, zmianie geometrii dachu od strony północnej, wykonaniu od strony ul. Paderewskiego dodatkowych słupów żelbetowych mogących stanowić w przyszłości podpory pod zadaszenie wjazdu do garażu oraz na wykonaniu żelbetowej płatwi kalenicowej. Zgodnie z art. 36a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji. Jak wskazuje art. 36a ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem z [...] października 2004 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ponownie wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2004 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego z [...] października 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 607/17 wskazał, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego określa przypadki w których właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Przepis ten nie określa, ile razy w danej sprawie organ może wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1. Jednakże z brzmienia ww. normy wynika, że w każdym przypadku, kiedy będą miały miejsce okoliczności określone w pkt 1-4 możliwe będzie wstrzymanie prowadzenia robót. Postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz. Należy mieć na uwadze, że proces budowlany jest procesem dynamicznym, a zatem okoliczności faktyczne mogą ulegać zmianie. Możliwe jest zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jeżeli zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zaistnieje inna przesłanka z wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4, niż była powodem wstrzymania za pierwszym razem. 14 września 2004 r., a więc w terminie poprzedzającym wydanie postanowienia z [...] października 2004 r. przeprowadzono wizję lokalną, z której został sporządzony protokół. Z akt sprawy wynika, że protokół zaginął w nieznanych okolicznościach. Był on kluczowym dowodem w sprawie, bowiem na jego podstawie można było ustalić, czy organ powiatowy był uprawniony do wydania na tej samej podstawie prawnej ponownego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Porównanie protokołu z 14 września 2004 r. z protokołem przeprowadzonej wizji lokalnej 28 listopada 2003 r. (poprzedzającej wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane z [...] grudnia 2003 r.) pozwoliłoby stwierdzić, czy ww. postanowienia wstrzymujące roboty budowalne były wydawane w innych stanach faktycznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły (co zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1764/16), że postanowienie z [...] października 2004 r. wstrzymujące roboty budowlane wygasło po upływie 2 miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę dysponował materiałem dowodowym, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym, skoro Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie organu powiatowego z [...] października 2004 r. nie wygasło, to musiał je również zbadać pod kątem naruszenia prawa skutkującego nieważnością. Organ podkreślił - w sprawie wydano szereg rozstrzygnięć, które były również przedmiotem rewizji przez sąd. Wprawdzie badane postanowienie nie było przedmiotem tej kontroli, jednakże w żadnym z wyroków nie podważono słuszności wydania zaskarżonego postanowienia. Tym samym należało podtrzymać stanowisko zawarte w postanowieniu z [...] grudnia 2019 r., że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia uregulowanego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa. Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milczącą. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości dokonania oceny pod kątem tożsamości wydanych rozstrzygnięć przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2003 r. oraz z [...] października 2004 r. Zatem brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo organ wskazał, że nawet gdyby powyższe postanowienia były tożsame to od dnia wydania zaskarżonego postanowienia upłynęło ok. 15 lat i trudno przyjąć by wywoływało ono skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Ponadto, organ ocenił, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2004 r. nie jest obarczone żadną z pozostałych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Organ wskazał także, że wbrew oczekiwaniom strony postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Dlatego w niniejszym postępowaniu oceniano postanowienie z [...] listopada 2004 r. pod kątem wad nieważnościowych. Kontrola nie dotyczyła innych rozstrzygnięć wydanych w sprawie, czy też ocen całego postępowania dotyczącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. P. w E. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł L. G. dochodząc uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2004 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2004 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za niecelowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie było uzasadnione oczekiwanie skarżącego, że w związku z postepowaniem w trybie nieważnościowym dojdzie do merytorycznej oceny postępowania naprawczego i na tej podstawie podważenia prawidłowości postanowienia z [...] listopada 2004 r. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a więc powtórne ustalenie istnienia obowiązku lub przyznanie wnioskowanego uprawnienia, lecz przeprowadzenie weryfikacji spornego postanowienia wyłącznie pod kątem tego, czy akt ten jest dotknięty jedną z ciężkich wad kwalifikowanych - enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. W tym kontekście podnoszona w uzasadnieniu skargi okoliczność, że zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z [...] grudnia 2003 roku, jak też postanowieniu z [...] października 2004 roku podano błędnie numer ewidencyjne działek oraz "adres zamieszkania małżonki" nie może wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ograniczył się li tylko do wskazania wizji lokalnej przeprowadzonej w 2004 r. Stwierdził, że sporządzony wówczas protokół zaginął, ale wnioski związane z tym etapem postępowania powiązał ze stanowiskiem wyrażanym w wyrokach sądów administracyjnych wydawanych na tle orzeczeń dotyczącymi przedmiotowej inwestycji. Sąd w pełni podziela także wywody organu co do ugruntowanego w orzecznictwie charakteru przesłanki rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste, naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ustawodawca w kontekście wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawarł ograniczenia czasowego, o którym mowa w § 2 art. 156 k.p.a. Upływ czasu nie wyłącza z mocy ustawy wyeliminowania decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu upływ czasu nie może jednak pozostawać obojętny dla oceny czy dane uchybienie ma przymiot rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 badając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, należy brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. W takiej sytuacji zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od lat sytuacji prawnej adresata decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).