VII SA/Wa 889/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. K .i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.269.2022.AJ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz R. K.i M. S.solidarnie kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 1 marca 2023 r., znak : DOZ-OAiK.650.269.2022.AJ Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powoływany dalej jako: "MKiDN" w związku z odwołaniem H. D. i T. M. oraz odwołaniem R. K. i M. S. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], pozwalającej J. K. na prowadzenie robót budowlanych na terenie nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w T. - położonej na terenie historycznego układu urbanistycznego B. i R. w T., wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2011 r., znak: [...], pod numerem [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2022 poz. 840), oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2022 poz. 2000 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : W dniu [...] marca 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków w T. wydał decyzję znak: [...], którą pozwolił J. K. na prowadzenie robót budowlanych na terenie nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w T., polegających na budowie murowanego ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w oparciu o projekt budowlany aut. mgr. inż. P. K. z lutego 2022 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyli H. D. i T. M., a także R. K. i M. S. Z uwagi na fakt, że decyzja ta została ww. osobom doręczona bez pokwitowania, organ drugiej instancji przyjął oświadczenie Skarżących o odebraniu przez nich decyzji w dniu 8 marca 2022 r. i w dniu 11 marca 2022 r. i na tej podstawie uznał, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że w przeciwieństwie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 2351 ze zm.), ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powoływanej dalej jako:"u.o.z.o.z" nie określa podmiotów uprawnionych do bycia stronami w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie prac, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w przepisie art. 28 k.p.a., musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym powinien on wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nieruchomość nr ewid. [...] przy ul. [...] w T. stanowi własność J. K. Natomiast odwołanie od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w T. z [...] marca 2022 r. wnieśli H. D., T. M., R. K. i M. S., będący właścicielami nieruchomości sąsiednich. Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 36 ust. 8 ww. ustawy, uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego w sposób szczegółowy określają w art. 28 ust. 2 podmioty uprawnione do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast wykładnia art. 36 u.o.z.o.z. uprawnia do sformułowania wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu, organ konserwatorski bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, jakim w niniejszej sprawie jest historyczny układ urbanistyczny B. i R. w T. Organ wskazał, że planowana inwestycja polegać będzie na budowie ogrodzenia w obrębie działki nr ewid. [...], przy czym - zgodnie z projektem budowlanym - ogrodzenie to będzie w całości usytuowane na ww. działce. Dokonując oceny legitymacji Skarżących organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że H. D. i T. M. są współwłaścicielami nieruchomości nr ewid. [...], R. K. jest współwłaścicielką nieruchomości nr ewid. [...], a M. S. jest właścicielką nieruchomości nr ewid. [...] oraz współwłaścicielką nieruchomości nr ewid. [...]. Wszystkie ww. działki sąsiadują z przedmiotową działką nr ewid. [...] przy ul. [...] w T. Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu bycia właścicielami działek sąsiednich, zaś ich argumenty dotyczą w dużej mierze odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w T. na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Organ zaznaczył, że okoliczność, że Skarżący brali udział w postępowaniu dotyczącym przywrócenia zabytkowego układu urbanistycznego do poprzedniego stanu, wszczętym z urzędu w związku z samowolną przebudową ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działkami sąsiednimi, nie oznacza, że automatycznie posiadają oni przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 ww. ustawy, wszczętym na wniosek J. K. o wydanie pozwolenia na budowę nowego ogrodzenia (o konkretnych parametrach, określonych w projekcie budowlanym) na działce należącej do tej osoby. Minister wskazał, że w przeciwieństwie do postępowania w trybie art. 45 ust. 1 ustawy, dotyczącego robót budowlanych zrealizowanych bez stosownego pozwolenia konserwatorskiego, w niniejszym postępowaniu ocenie organu ochrony zabytków podlega konkretny projekt budowlany oraz przedstawione w nim parametry obiektu budowlanego (jeszcze niezrealizowanego - gdyż postępowanie w trybie art. 36 ust. 1 ustawy dotyczy jedynie zamierzeń inwestycyjnych) w kontekście przewidywanego wpływu realizacji zamierzonej inwestycji na stan zachowania i wartości zabytku wpisanego do rejestru. Jak zaś wynika z materiału dowodowego, projektowana inwestycja, polegająca na budowie ogrodzenia, nie wkracza w granice działek sąsiednich. Organ zaznaczył, że zarzuty przedstawione w odwołaniu R. K. i M. S. dotyczą m.in. ogrodzenia, które zostało przebudowane w ramach samowoli budowlanej (będącego przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ pierwszej instancji w trybie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., a nie ogrodzenia dopiero projektowanego do realizacji na podstawie pozwolenia konserwatorskiego z [...] marca 2022 r. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone zarzuty pozostają bezprzedmiotowe w realiach niniejszej sprawy. MKiDN uznał, że w świetle art. 28 k.p.a. H. D., T. M., R. K. i M. S. nie są stronami przedmiotowego postępowania. W szczególności, nie może być podstawą do uznania ich za strony tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z działką, której dotyczy pozwolenie organu pierwszej instancji. Nie można także wywieść interesu prawnego Skarżących z okoliczności podnoszonych przez nich w odwołaniach, ponieważ nie wykazali oni, ażeby zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób wpływała na zakres ich praw i obowiązków na gruncie u.o.z.o.z. MKiDN stwierdził, że Skarżący nie wykazali takiego interesu prawnego, czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego - tj. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - która kształtowałaby po ich stronie przymiot stron w niniejszym postępowaniu. Nie wykazali bowiem, że zgoda Organu konserwatorskiego, wynikająca z kwestionowanej decyzji, wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli nieruchomości sąsiednich - w zakresie objętym przepisami u.o.z.o.z. Zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na Skarżących żadnych obowiązków, ani też nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w strefę ich interesu prawnego. W związku z powyższym organ stwierdził, że H. D., T. M., R. K. i M. S. nie mogli być uznani za strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji czego nie przysługuje im prawo do wniesienia odwołania, jako że nie posiadają oni interesu lub obowiązku prawnego w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji, organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego, jako wniesionego przez podmioty nieuprawnione. Powyższe rozstrzygnięcie jest zgodne z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OSP 16/98, zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, że osoba nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Minister zaznaczył, że Miejski Konserwator Zabytków w T. nieprawidłowy sposób doręczył decyzję z [...] marca 2022 r., kierując ją jednocześnie do J. K. - jako strony postępowania oraz do właścicieli nieruchomości, położonych w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w T., której dotyczy postępowanie. Kwestia ta nie wywiera jednak wpływu na okoliczności niniejszej sprawy. Skargę na decyzję MKiDN z 1 marca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.269.2022.AJ wniosły R. K. i M. S. Zaskarżonej decyzji Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: 1) art. 138 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3, art. 15, art. 8, art. 9 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności w zakresie: a) wadliwego przyjęcia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się w oparciu o nowy wniosek złożony przez inwestora na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej jako u.o.z.o.z.), podczas, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym postępowanie to toczyło się w wyniku uchylenia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T., z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] (wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z.) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, na mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2021 r. znak sprawy DOZ-OAiK.650.381.2021.AJ. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co potwierdza treść uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].03.2022 r. znak sprawy [...], co w konsekwencji doprowadziło do bezprawnej zmiany przedmiotu postępowania oraz sposobu wszczęcia postępowania na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz miało wpływ na postępowanie odwoławcze, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów proceduralnych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), b) przyjęciu, że organ I instancji sprostał wytycznym zawartym w uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2021 r. znak sprawy DOZ-OAiK.650.381.2021.AJ., podczas, gdy organ pierwszej instancji nie wypełnił wszystkich wytycznych, a zmienił przedmiot postępowania i sposób wszczęcia postępowania (z trybu z urzędu na tryb na żądanie strony), nie umarzając postępowania w sprawie [...] i nie zawiadamiając o powyższym wszystkich stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej kontroli i przyjęcia przez organ odwoławczy, że skarżące nie posiadają statusu strony w postępowaniu, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów proceduralnych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); c) przyjęciu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania, podczas, gdy organ pierwszej instancji procedował w wyniku uchylenia jego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2021 r. znak sprawy DOZ-OAiK.650.381.2021.AJ ustalono, że krąg stron został ustalony prawidłowo, natomiast uchybienia odnosiły się do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego (organ I instancji nie doręczył decyzji właścicielowi dz. nr [...], dz. [...] i [...], nie ustalił stanu prawnego nieruchomości nr ew. [...] i nie zapewnił wzięcia udziału w postępowaniu, nie przeprowadził oględzin dz. nr ew. [...] przy [...] w T. a swoje ustalenia oparł na danych PINB, nie ustalił negatywnego wpływu samowoli budowlanej na cechy, wygląd, stan zachowania i wartości zabytkowego układu przestrzennego, stwierdzono brak dokumentacji fotograficznej potwierdzającej "wzorcowe" ogrodzenie ażurowe, nie uzasadnił zasadności wybudowanego ogrodzenia, nieprecyzyjnie określił nakazy w decyzji i okoliczności te miał organ pierwszy wyjaśnić oraz zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu), podczas, gdy organ I instancji bezprawnie, rażąco naruszając prawo zmienił przedmiot postępowania i sposób jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia organu II instancji i umorzenia postępowania, d) przyjęciu, że organ I instancji wykonał wytyczne organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...].11.2021 r., podczas, gdy organ I instancji zaniechał zebrania wyczerpująco materiału dowodowego w sprawie oraz przeprowadzenia dowodów w zakresie ustalenia charakteru zrealizowanej inwestycji oraz wyjaśnienia wpływu samowolnie wykonanej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w T. na podlegające ochronie wartości zabytkowe układu przestrzennego B. w T. oraz zaniechał zapewnienia udziału wszystkim stronom i doręczenia im decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia przez organ I instancji szeregu zasad ogólnych: zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), zapewnienia czynnego udziału stron, informowania stron o postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej, przekonywania, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, co stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., e) wadliwego ustalenia, że skarżące nie posiadają indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu na podstawie art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z., bowiem ich legitymacja nie wynika z przepisów prawa materialnego tj. z art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z., podczas, gdy z uwagi na charakter zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych prowadzonych przy zabytku (usunięcie skarpy w wyniku czego w budynku skarżących powstały liczne spękania oraz nastąpiło odchylenie budynku, wysokie ogrodzenie, którego nigdy nie było i nie stanowi przebudowy, szpeci budynek skarżących, negatywnie wpływa na jego wygląd i ekspozycję), spowodowały znaczną ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływają na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do przyznania skarżącym statusu strony na podstawie art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z., jak i ewentualnie na podstawie art. 36 pkt 11 u.o.z.o.z. (wyrok NSA z 16.6.2015 r., II OSK 2519/13, Legalisnr 1331571), f) zaniechania przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do ustalenia co było przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zaniechania ustalenia kręgu osób legitymowanych, z uwagi na zakres zrealizowanych robót przez inwertora oraz ich ingerencję w nieruchomość skarżących (w ich zabytek), co w konsekwencji doprowadziło do arbitralnego przyjęcia przez organ II instancji, że w rozpatrywanej sprawie skarżące nie posiadają statusu strony i wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 u.o.z.o.z., pozbawiając tym samym skarżące prawa do rozpoznania ich sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu z zapewnieniem im czynnego udziału, w tym w postępowaniu wyjaśniającym, g) przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestor wystąpił z wnioskiem w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. podczas, gdy, postępowanie dotyczyło samowoli budowlanej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., bowiem inwestor bez pozwolenia na budowę wybudował mur oporowy (konstrukcja oporowa), która stanowi budowę obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę, a wobec braku takiego pozwolenia, zakończona inwestycja powinna podlegać legalizacji według przepisów prawa budowlanego dotyczących samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, czego dowodzi wszczęcie postępowania przez PINB w T. w przedmiocie wstrzymania robót (postanowienie PINB w T. z dnia [...].06.2022 r. znak sprawy [...], postanowienie WINB z 1.08.2022 r. WINB- WOP.7722.52.2022.PJ, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2023 r., II SA/Bd 991/22), w toku, którego ustalono, że roboty prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz że rysunki z 9.09.2022 r. (dotyczące sposobu zagospodarowania działki, w tym budowy "przedogródka" i muru oporowego) wykonane zostały po kontroli PINB z 13 maja 2022 r., w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu, jak i wydania decyzji z rażącym naruszeniem, co stanowi wadę kwalifikowaną dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., h) przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo ustalił, prawidłową kwalifikację planowanych przez inwestora robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz ich zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym inwestor na terenie objętym ochroną konserwatorską, ujętym w planie zagospodarowania przestrzennego p.n. "P." uchwalonego na mocy uchwały NR [...] Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P." dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: K., M., S. i Si. w T., Dz. Urz. W. [...]. z dnia [...] kwietnia 2015 r., poz. [...], dalej jako m.p.z.p.), który został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków, zlikwidował skarpę, na której posadowione były bliźniacze domy S. 48 i 50 oraz dokonał rozbiórki dotychczasowego ogrodzenia i wybudował nowy mur oporowy bez wymaganego pozwolenia przez właściwy organ (zatwierdzony projekt budowlany decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...].07.2018 r. znak [...] nie przewidywał usunięcia skarpy oraz budowy muru oporowego), co w konsekwencji doprowadziło do zniszczenia zabytku, ingerencji w sposób zagospodarowania działek, naruszenia współzależności między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, oszpecenia wyglądu zewnętrznego budynku skarżących, naruszenia spójnej całości składającej się na historyczny układ urbanistyczny B. i R. w T., czego dowodzi opinia autorstwa prof. dr hab. inż, A. P. - biegłego sądowego z dnia 26.08.2020 r. oraz dokumentacja fotograficzna załączona do odwołania, i) ustalenia, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że z przedłożonego projektu budowy ogrodzenia wynika, iż planowana inwestycja stanowi ogrodzenie zgodne z postanowieniami m.p.z.p. tj. § 11 pkt 4 lit. d) i e) podczas, gdy inwestor w wyniku usunięcia skarpy, która nie była przewidziana w projekcie budowlanym i budowę muru oporowego (konstrukcji oporowej), która ma wzmocnić usuniętą przez inwestora skarpę i pełnić funkcję podtrzymywania nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem, a czego organ I instancji zaniechał zbadać wbrew wytycznym z decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2021 r. znak sprawy DOZ- OAiK. 650.381.2021. AJ., j) przyjęciu, że organ I instancji uwzględnił wartość obiektu oraz wpływ, jaki inwestycja będzie miała na chronione wartości przedmiotowego obszaru zabytkowego, k) przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o rysunki i szkice, które nie odzwierciedlają stanu faktycznego, czego dowodzi postępowanie prowadzone przez PINB Powiatu G. w T. w sprawie PINB. [...] oraz fakt, że inwestor nie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę muru oporowego a ponadto rysunki te zostały sporządzone po przeprowadzeniu kontroli przez PINB Powiatu G. w T. w maju 2022 r., a inwestor dokonał rozbiórki istniejącego ogrodzenia oraz zbudował mur oporowy bez wymaganego pozwolenia w roku 2020, l) przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo oparł decyzję na ujętych w projekcie budowlanym z dnia 10.02.2022 r. "istniejących archiwaliach", bez wskazania w uzasadnieniu decyzji: jakich archiwaliach, z jakiej daty, gdzie się znajdują, czy istniały w momencie wpisu do rejestru, podczas, gdy w świetle postanowień w m.p.z.p. nakazane jest zachowanie założeń ogrodowych oraz zachowanie ogrodzeń z okresu dwudziestolecia międzywojennego, z dopuszczeniem w przypadku złego stanu technicznego - ich wymiany na zasadzie odtworzenia względem historycznych lub zachowanych przekazów ikonograficznych, podczas, gdy wybudowany już mur oporowy pozostaje w rażącej sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p. i w konsekwencji prowadzi do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); 2. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 61 § 1 i n. k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo arbitralnie zmienił przedmiot postępowania oraz tryb wszczęcia postępowania z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. (z urzędu) na postępowanie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. (na wniosek), nie podejmując stosownych czynności procesowych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz pozbawieniem stron udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez inwestora ingerują negatywnie w ich zabytek oraz wpływają na obniżenie i utratę jego zabytkowych walorów oraz stanowią samowolę budowlaną, a rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. odnosi się do już zrelizowanych robót budowlanych a nie do przyszłego zamierzenia, podczas, gdy organ dokonując prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania powinien: a) prowadzić postępowanie wszczęte z urzędu na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. przez organ I instancji po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, i wydać stosowne rozstrzygnięcie co do istoty spraw lub procesowo zakończyć postępowania, a czego organ zaniechał, b) w sytuacji złożenia wniosku przez inwestora (z uzasadnienia wynika, że organ oparł decyzję na podstawie przekazanego mu w dniu kontroli nieruchomości tj. 7.12.2021 r. projektu autorstwa P. K., inwestor nie złożył takiego wniosku), powinien był rozważyć zasadność wniosku na etapie stwierdzonej samowoli budowlanej i procedować we właściwym trybie mając na uwadze wszczęte przez PINB Powiatu G. w T. postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako u.p.b.), a czego organ zaniechał, 3. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie przez organ II instancji, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny odnośnie przedmiotu oraz podmiotów postępowania, podczas, gdy z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że postępowanie to toczyło się w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania w sprawie wykonania robót przez inwestora bez wymaganego zezwolenia miejskiego konserwatora oraz pozwolenia na budowę, a inwestor nie złożył wniosku na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. przed wykonaniem planowanych robót budowlanych, 4. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia przez organy obu instancji co było przedmiotem postępowania, jak kształtował się krąg stron postępowania, podczas, gdy powyższe ustalenia pozwoliłyby na prawidłowe ustalenie organu właściwego, stron postępowania, przedmiotu postępowania, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w szczególności niewyjaśnienie rozbieżności w materiale dowodowym, sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, niedoniesienie się do zarzutów skarżących, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasad postępowania administracyjnego: zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 3 porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta T. z dnia 5 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr 25, poz. 325) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję jako organ właściwy, podczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu, ponieważ na mocy ww. porozumienia kompetencje przekazano wyłącznie w odniesieniu do art. 39 ust. 3 u.p.b., a wyłączono przepis art. 39 ust. 1 u.p.b., co prowadzi do konkluzji, że nie przekazano kompetencji z art. 39 ust. 1 u.p.b., a decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...].03.2022 r. znak sprawy [...] została wydana na podstawie art. 39 ust. 1, nie na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.b., natomiast w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja budowa ogrodzenia murowanego powyżej 3,60 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 21 i art. 29 ust. 7 pkt 1 u.p.b., co w konsekwencji doprowadziło do nie znajdującego podstaw prawnego delegowania kompetencji, czego zaniechał zweryfikować organ I i II instancji, 2. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 2 porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta T. z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., Nr 25, poz. 325) przez przyjęcie, że organ I instancji był właściwy, podczas gdy z treści porozumienia wynika, że na jego mocy wyłączono sprawy ochrony zabytków w zakresie zabytkowych form zaprojektowanej zieleni wpisanej do rejestru zabytków indywidualnie oraz wpisanej do rejestru zabytków w granicach układów urbanistycznych oraz zespołów budowlanych, a w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja budowa ogrodzenia murowanego powyżej 3,60 m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 21 i art. 29 ust. 7 pkt 1 u.p.b., co w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji przez organ niewłaściwy, 3. art. 29 ust. 1 pkt 21, art. 29 ust. 7 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 3 u.p.b. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 113 u.o.z.o.z. oraz art. 106 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wydanie decyzji z dnia [...].03.2022 r. znak sprawy [...] niezgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.p.b., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji był właściwy i procedował we właściwym trybie, podczas, gdy w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków pozwolenie na budowę dla takich obiektów wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, a inwestor nie musi przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę uzyskać odpowiedniego postanowienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz jego wniosek wraz z całą do niego dołączoną dokumentacją organ właściwy do jego załatwienia (wydania pozwolenia na budowę) przedstawia konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, co następuje w trybie art. 106 k.p.a., a nie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z.o.z., natomiast w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja budowa ogrodzenia murowanego powyżej 3,60 m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 21 i art. 29 ust. 7 pkt 1 u.p.b., 4. art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z.o.z. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę ogrodzenia murowanego, po wykonaniu robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej, o czym organ ten miał wiedzę i świadomość, bowiem został zawiadomiony przez PINB Powiatu G. w T., i dwukrotnie wydawał decyzje w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.o.z.o.z. nakazujące przywrócenie ogrodzenia do poprzedniego stanu, które zostały dwukrotnie uchylone przez Ministra d.s. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, co stanowi wadę kwalifikowaną w postaci nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa (art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem organ wydał decyzję już po zakończeniu robót budowlanych (ogrodzenie zostało rozebrane oraz wybudowane w lutym 2020r. bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i uzgodnienia z konserwatorem), a skoro roboty zostały zakończone, to wydawanie decyzji o pozwoleniu jest bezprzedmiotowe, 5. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 5 i art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanym stanie faktycznym skarżące nie mają indywidualnego interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, podczas, gdy wskutek zaniechań organów obu instancji wobec nieprawidłowego ustalenia charakteru robót zrealizowanych przez inwestora, doszło do wadliwego ustalenia przedmiotu postępowania, legitymacji procesowej stron postępowania, podczas, gdy postępowanie to toczyło się na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., a nie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., i skarżące stosownie do art. 5 u.o.z.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a. miały status strony, a nawet gdyby postępowanie toczyło się na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 u.o.z.o.z., to skarżące i tak posiadałyby status strony z uwagi na charakter zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych planowanych przy zabytku, które spowodowały znaczną ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziałują na nieruchomość sąsiednią skarżących (budynek i jego otoczenie) również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do przyznania skarżącym statusu strony na podstawie art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z., jak i ewentualnie na podstawie art. 36 pkt 11 u.o.z.o.z. [Zob. wyrok NSA z 16.6.2015 r., II OSK 2519/13, Legalis nr 1331571]. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji w całości, a w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważanie zastosowania przez sąd przepisu art. 135 ppsa i w przypadku stwierdzenia podstaw do stwierdzenia nieważności - stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów sądowych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozważenie przez sąd zastosowania przepisu art. 155 § 1 p.p.s.a. i zawiadomienie właściwych organów o uchybieniach o charakterze istotnym, jakich dopuściły się organy obu instancji. Skarżące wniosły także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: postanowienia PINB Powiatu G. w T. z dnia [...].06.2022 r. znak sprawy [...], postanowienia WINB z [...].08.2022 r. [...], wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2023 r., II SA/Bd 991/22 oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...] w szczególności protokołów kontroli z 13.05.2022 r., 22.08.2022 r., 31.08.2022 r., 1.09.2022 r., 5.09.2022 r., 23.02.2023 r., protokołu przesłuchania świadka - projektanta P. K. w dniu 15.11.2022 r., protokołu przesłuchania świadka kierownika budowy z dnia 12.12.2022 r. - na okoliczność wykazania nieprawidłowości organu I instancji w zakresie zmiany kwalifikacji przedmiotu i sposobu wszczęcia postępowania z art. 45 ust. 1 pkt 2 (z urzędu) na art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. (na wniosek), zaniechania przez oba organy ustalenia przedmiotu postępowania ustalenia kręgu stron oraz podjęcia stosownych rozstrzygnięć procesowych, wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. w sytuacji wybudowanego muru oporowego bez pozwolenia na budowę oraz zezwolenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., wstrzymania robót budowlanych przez PINB Powiatu G. w T. z uwagi na prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, wadliwej kwalifikacji przez organy obu instancji charakteru robót budowlanych prowadzonych przez inwestor, co miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie właściwości organu, jak i przedmiotu postępowania (postępowanie na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. czy na podstawie art. 36 ust. 1 pkt u.o.z.o.z.), przyjęcie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji oraz rażących zaniechań w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie, wyjaśnić jednak należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Mają to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego wydanych w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego ogrodzenia oraz wyroku WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 991/22. W ocenie Sądu, wnioski te nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących posiadania przez Skarżące indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że ocena prawna legitymacji skarżących przyjęta przez organ drugiej instancji jest błędna. Wyjaśnić należy, że istotą sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest to, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Granice bowiem sprawy rozpoznawanej przez Sąd, wytyczone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczą przedmiotu zaskarżonej decyzji. Decyzja o umorzeniu postępowania (w tym odwoławczego) jest rozstrzygnięciem, którego przedmiotem jest dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodzić się trzeba z organem, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujące się mają przymiot strony w sprawie. W ocenie Sądu, analiza jaką w tym zakresie przeprowadził organ odwoławczy jest błędna. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że Miejski Konserwator Zabytków procedował w wyniku uchylenia jego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2021 r. znak sprawy DOZ-OAiK.650.381.2021.AJ ustalono, że krąg stron został ustalony prawidłowo, natomiast uchybienia odnosiły się do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W szczególności organ I instancji nie doręczył decyzji właścicielowi dz. nr [...], dz. [...] i [...], nie ustalił stanu prawnego nieruchomości nr ew. [...] i nie zapewnił wzięcia udziału w postępowaniu, nie przeprowadził oględzin dz. nr ew. [...] przy [...] w T., a swoje ustalenia oparł na danych PINB, nie ustalił negatywnego wpływu samowoli budowlanej na cechy, wygląd, stan zachowania i wartości zabytkowego układu przestrzennego, stwierdzono brak dokumentacji fotograficznej potwierdzającej "wzorcowe" ogrodzenie ażurowe, nie uzasadnił zasadności wybudowanego ogrodzenia, nieprecyzyjnie określił nakazy w decyzji i okoliczności te miał organ pierwszej instancji wyjaśnić oraz zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że uprzednio było prowadzone postępowanie na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Skarżące brały udział w postępowaniu dotyczącym przywrócenia zabytkowego układu urbanistycznego do poprzedniego stanu, wszczętym z urzędu w związku z samowolną przebudową przez Inwestora ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi. Skoro zatem Skarżące posiadały przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnej przebudowy ogrodzenia, a decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2022 r., jak wynika z jej uzasadnienia została wydana w nawiązaniu do decyzji kasacyjnej MKiDN z 8 listopada 2021 r., to stwierdzić należy, że Skarżącym przysługiwał przymiot strony w prowadzonym obecnie postępowaniu. Tym bardziej, że postępowanie to dotyczy także budowy ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działkami Skarżących. Zauważyć należy, że Miejski Konserwator Zabytków wydając [...] marca 2022 r. pozwolenie konserwatorskie na budowę murowanego ogrodzenia pomiędzy ww. działkami uwzględnił Skarżące jako strony postępowania wszczętego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.z.o.z. i doręczył Skarżącym swoją decyzję. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pozwolenie konserwatorskie udzielone przez Miejskiego Konserwatora Zabytków zezwala wnioskodawcy – J. K. na budowę murowanego ogrodzenia przy ul. [...] w T., pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Działki te stanowią własność H. D. i T. M., którzy są współwłaścicielami nieruchomości nr ewid. [...], R. K. jest współwłaścicielką nieruchomości nr ewid. [...], a M. S. jest właścicielką nieruchomości nr ewid. [...] oraz współwłaścicielką nieruchomości nr ewid. [...]. Wszystkie ww. działki sąsiadują z przedmiotową działką Inwestora nr ewid. [...] przy ul. [...] w T. Wskazać należy, że przepisy u.o.z.o.z. nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, w związku z czym zastosowanie miał art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek. W doktrynie i orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązek ten spoczywa na właścicielu bądź posiadaczu zabytku wpisanego do rejestru i zasadniczo nie dotyczy osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że stronami postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych lub innych działań przy zabytkach, będą osoby posiadające tytuł prawny do zabytkowego obiektu, przy którym inwestycja ma być prowadzona. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie jest błędne. Zauważyć należy, że wskazane pozwolenie konserwatorskie łączy się ściśle z ochroną konserwatorską historycznego układu urbanistycznego B. i R. w T., wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji z [...] lipca 2011 r. i umożliwiało następczo wystąpienie przez inwestora na drogę postępowania przed organami architektoniczno- budowlanymi w postępowaniu ze zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę na wykonanie prac o których mowa w art. 36 ust 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Zaznaczyć należy, że strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje co do zasady są skierowane wyłącznie do wnioskodawców, o ile wykaże, że jej nieruchomość wskutek zaplanowanych robót będzie zagrożona w obszarze objętym działaniem ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, MKiDN błędnie uznał, że Skarżące wywodzą swój interes prawny tylko z faktu bycia współwłaścicielką/właścicielką działki sąsiedniej nr ew. [...] oraz nr ewid. [...], bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Skarżące wskazały, że posiadają indywidualny interes prawny w postępowaniu na podstawie przepisów prawa materialnego tj. z art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. Zaznaczyły, że z uwagi na charakter zrealizowanych uprzednio przez inwestora robót budowlanych prowadzonych przy zabytku (usunięcie skarpy w wyniku czego w budynku skarżących powstały liczne spękania oraz nastąpiło odchylenie budynku, wysokie ogrodzenie, którego nigdy nie było i nie stanowi przebudowy, szpeci budynek skarżących, negatywnie wpływa na jego wygląd i ekspozycję), spowodowały znaczną ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziałują na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do przyznania skarżącym statusu strony na podstawie art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z., jak i ewentualnie na podstawie art. 36 pkt 11 u.o.z.o.z. (wyrok NSA z 16.6.2015 r., II OSK 2519/13, Legalis nr 1331571). Zaznaczyć należy, że nieruchomości te znajdują się na terenie historycznego układu urbanistycznego B. i R. w T., wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2011 r. Tworzą zatem jeden układ urbanistyczny. Nie sposób zatem uznać, że realizacja inwestycji budowlanej w postaci murowanego ogrodzenia na terenie zabytkowego układu urbanistycznego B. i R. w T. nie wpłynie na wygląd, estetykę i wartości zabytkowe historycznego układu urbanistycznego B. Przede wszystkim przy orzekaniu na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. należy brać pod uwagę konkretne okoliczności sprawy, której dotyczy prowadzone postępowanie. "Przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają bowiem norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, a zatem - w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a. Przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, jest nie tyle wzajemne usytuowanie budynków lub nieruchomości inwestycyjnej i budynku objętego ochroną, co wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe, co należy rozstrzygać przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy" (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 632/20, LEX nr 3045655; analogicznie: wyrok ww. Sądu z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, LEX 2487587). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że budowa murowanego ogrodzenia będzie miała wpływ na chronione wartości przedmiotowego obszaru zabytkowego. W judykaturze podkreśla się, że po pierwsze, przy ustalaniu kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zabytkach trzeba brać pod uwagę integralność zabytku jako całości i dopuścić do postępowania podmioty, które w taki sposób traktują zabytek wpisany do rejestru zabytków. Sądy administracyjne podkreślały, że "Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu". (wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1003/20). W świetle przytoczonego stanowiska judykatury należy uznać, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności sprawy, gdyż zignorował zarówno starania, jak i żądania skarżących, aby zachować integralność i historyczny charakter nieruchomości położonej na terenie historycznego układu urbanistycznego B. i R. w T., wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2011 r. Po drugie, w kręgu osób których interes prawny powinien być szczególnie skrupulatnie uwzględniony, powinni być właściciele nieruchomości sąsiednich. Sądy wskazują, że właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zwłaszcza, "jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego" (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2589/16, LEX nr 2590786 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1948/18, LEX nr 2691279; podkreślenie oryginalne). W niniejszej sprawie, budowa ogrodzenia murowanego pomiędzy działkami jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Z uwagi na charakter planowanych robót budowlanych przy zabytku, bezspornie prace te oddziałują także na nieruchomość sąsiednią skarżących, tj. budynek i jego otoczenie, które również objęte są ochroną tego układu, wymuszając na nim działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmiany w układzie funkcjonalnym tego obszaru. Wskazać należy, że w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, nie tylko zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, czyli m.in. budynki, ale również układy urbanistyczne, ruralistycznymi i zespoły budowlane, które zgodnie z art. 9 u.o.z.o.z. podlegać mogą wpisowi do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie mamy sytuację, w której Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] historyczny układ urbanistyczny B. i R. w T., w obrębie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość nr ewid. [...] przy ul. [...] w T. Na obszarze, na którym zlokalizowane są omawiane nieruchomości, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "P." dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: K., M., S. i Si, w T., przyjęty uchwała Rady Miasta T. z [...] kwietnia 2015 r., Nr [...]. Obszar ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem 63.05-MN6. W ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (§ 11 pkt 4) plan miejscowy wskazuje dla tego obszaru mi. in nakaz zachowania ogrodzeń z okresu dwudziestolecia międzywojennego, z dopuszczeniem w przypadku złego stanu technicznego – ich wymiany na zasadzie odtworzenia względem historycznych lub zachowanych przekazów ikonograficznych. Ponadto, nakazuje się ochronę historycznego wyglądu architektonicznego budynków o wartości historyczno-kulturowej (do których, zgodnie z rysunkiem planu, należy budynek przy ul. [...] w T.). W świetle powołanych przepisów o charakterze postępowania konserwatorskiego w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, należało dojść do wniosków całkowicie odmiennych, niż te które uznał za właściwe organ odwoławczy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ odwoławczy błędnie uznał, że charakter i rozmiar planowanych robót budowalnych nie wpłynie na cały układ urbanistyczny objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych i w związku z tym właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową inwestycją nie powinni brać udział w prowadzonym postępowaniu konserwatorskim. W ocenie Sądu, Skarżące wbrew twierdzeniom organu odwoławczego powinny brać udział w prowadzonym postępowaniu konserwatorskim. Nie może więc budzić wątpliwości, że budowa ogrodzenia murowanego przy ul. [...] w T., pomiędzy działką nr [...] (działka inwestora), a działkami nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] będzie miała wpływ na nieruchomości Skarżących, w tym także na wygląd architektoniczny budynków o wartości historyczno-kulturowej (do których, należy budynek przy ul. [...] w T.), który podlega ochronie konserwatorskiej. Z tego względu, stanowisko MKiDN który uznał, że skarżącym nie przysługuje interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu przed organem drugiej instancji, należy uznać za naruszające art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 28 k.p.a. Niewątpliwie należało też przyznać rację Skarżącym, że organ zaniechał ustalenia kręgu osób legitymowanych, z uwagi na ingerencję w nieruchomość Skarżących (w ich zabytek) oraz nie uwzględnił wpływu jaki inwestycja będzie miała na chronione wartości przedmiotowego obszaru zabytkowego. W konsekwencji doprowadziło to do arbitralnego przyjęcia przez organ II instancji, że w rozpatrywanej sprawie Skarżące nie posiadają statusu strony i wydanie rozstrzygnięcia przez organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozbawiając tym samym skarżące prawa do rozpoznania ich sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu z zapewnieniem im czynnego udziału, w tym w postępowaniu. Tym samym organ naruszył art. 15 k.p.a. W tym kontekście wydanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzającej postępowanie odwoławcze uznać należy za niezgodne zarówno z art. 28, art. 10 § 1 k.p.a., ale także z art. 6,7,8, 9, 11, 80 k.p.a. Pominięcie strony w przedmiotowym postępowaniu konserwatorskim nie może być uznane za umacnianie zaufania obywatela do państwa. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 3 porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta T. z dnia 5 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję jako organ właściwy, podczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu, ponieważ na mocy ww. porozumienia kompetencje przekazano wyłącznie w odniesieniu do art. 39 ust. 3 u.p.b., a wyłączono przepis art. 39 ust. 1 u.p.b., co prowadzi do konkluzji, że nie przekazano kompetencji z art. 39 ust. 1 u.p.b., a decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2022 r. znak sprawy [...] została wydana na podstawie art. 39 ust. 1, nie na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.b., wskazać zależy, iż zarzut ten jest bezpodstawny. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2022 r., znak : [...] została wydana na podstawie art. 89 pkt 2; art. 96 ust. 2; art. 6 ust. 1, pkt 1 lit. b; art. 7 pkt 1; art. 22 ust. 4 i 5; art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) oraz Porozumienia zawartego w dniu 5.01.2004 r. (wraz z aneksem nr 1 z 29.06.2012 r., nr 2 z 11.12.2018 r. i nr 3 z 5.06.2020 r.) pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta T. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Gminie Miasta T. oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2.08.2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.). Wbrew twierdzeniom Skarżących decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2022 r. nie została wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.b. czy art. 39 ust. 1 u.p.b., lecz na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do Porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta T. z 5 stycznia 2004 r. Wojewoda [...] powierzył, a Prezydent Miasta T. przyjął prowadzenie w granicach administracyjnych miasta niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, określonych w u.o.z.o.z. dotyczących art. 36 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy oraz ust 7 z wyłączeniem spraw zabytków archeologicznych i poszukiwań ukrytych bądź porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych. Stwierdzić zatem należy, że powyższa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż na podstawie ww. porozumienia Prezydent Miasta T. był upoważniony do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.z.o.z. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wydanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków decyzji [...] marca 2022 r., oraz prowadzonego wskazać należy, iż przedmiotem oceny Sądu była zaskarżona decyzja MKiDN z 1 marca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Pozostałe zarzuty dotyczące uprzednio prowadzonych postępowań oraz prawidłowości wydanych w nich decyzji nie mogły być przedmiotem kontroli i oceny w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej w przedmiotowym stanie faktycznym, wykładni art. 28 k.p.a., w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uzna interes prawny skarżących i rozpatrzy zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu odnoszące się do istoty sprawy. Jeśli będzie to niezbędne organ przeprowadzi postępowanie dowodowe na podstawie i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (34 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023, poz. 1935 t.j.).