VII SA/Wa 827/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA w Warszawie Justyna Wtulich - Gruszczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. T. i A. T. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2023 r., nr 337/23 w przedmiocie nakazu doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego oddala sprzeciw.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powoływany dalej jako "MWINB" decyzją z 22 marca 2023 r., nr 337/23, po rozpatrzeniu odwołania A. T. i J. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st Warszawy z 30 września 2022 r., Nr IIOT/335/2022 nakazującej J. T. i A. T. doprowadzenie inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno - usługowego na budynek usługowy wraz z rozbudową budynku w poziomie trzeciego piętra i garażu podziemnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid.[..] z obrębu [...], przy ul. B. w W. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 2018 r., nr 441/B/2018 – uchylił decyzję PINB z 30 września 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu MWINB wskazał, że część budynku oznaczona na projekcie zagospodarowania terenu jako wyłączona z opracowania została w całości rozebrana. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, przedmiotowa część budynku uległa zawaleniu w trakcie prowadzonych prac związanych z pogłębieniem wykopu pod garaż podziemny. W miejscu dawnej przybudówki, która nie była powiązana konstrukcyjnie z budynkiem rozbudowanym trwają prace zbrojenia ścian garażu podziemnego, wylany został chudy beton. Prace te nie są objęte pozwoleniem na budowę. Teren ten jest wyłączony z opracowania. Zdaniem organu powiatowego, prace budowlane polegające na rozbiórce części budynku nieobjętej zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 441/B/2018 oraz zbrojeniu ścian garażu podziemnego betonem w miejscu dawnej przybudówki należało zakwalifikować jako zmiany odstępujące w istotny sposób od zatwierdzonego projektu budowlanego. MWINB podniósł, iż podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji był fakt, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień do jego sporządzenia. MWINB podzielił to stanowisko, jednak zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowości w ww. zakresie nie są związane z nieposiadaniem przez inż. arch. A. S. uprawnień dot. kierowania robotami budowlanymi dotyczącymi budynków zabytkowych (w tym bowiem wypadku sporządzony projekt winien być uzgodniony z organem konserwatorskim), lecz uprawnień projektowych o charakterze architektonicznym. Jak wynika z załączonych do projektu budowanego zamiennego uprawnień, na mocy uprawnienia z art. 364 Prawa budowlanego wydanego przez Komitet ds. Urbanistyki i Architektury w 1959 r. A. S. nabył prawo do kierowania robotami budowlanymi z wyjątkiem robót dotyczacych budynków zabytkowych, pomników, budynków monumentalnych, a także sporządzania projektów (planów) tych robót. Na mocy uprawnienia z art 362 Prawa budowlanego wydanego przez Komitet ds. Urbanistyki i Architektury w 1957r.,ww. osoba nabyła prawo do kierowania robotami budowlanymi, z wyjątkiem architektonicznego kierowania robotami; dotyczy budynków zabytkowych, pomników, budynków monumentalnych, a także sporządzania projektów (planów) robót konstrukcyjnych i instalacyjnych. MWINB zwrócił uwagę na stanowisko zawarte w piśmie Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 5 września 2022 r., w którym wskazano, że na mocy aktu nadającego uprawnienia, zatytułowanego "Uprawnienia w zakresie art. 362 Prawa budowlanego" uprawnienia projektowe dotyczyły wyłącznie projektów (planów) robót konstrukcyjnych i instalacyjnych, a nie robót architektonicznych. Osoby te mogły uzyskać uprawnienia do sporządzania projektów architektonicznych dla robót, do kierowania którymi są uprawnione, po wykazaniu się praktyczną umiejętnością sporządzania takich projektów (co wynika również wprost z art. 362 nieobowiązującego już rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli). Organ wskazał, że z pisma Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z 11 sierpnia 2022 r. wynika, że A. S. nigdy nie był i nie jest członkiem Izby Architektów. Powyższe potwierdza, że mgr inż. A. S. posiada uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w zakresie projektowania wyłącznie do projektów (planów) robót konstrukcyjnych i instalacyjnych. Z akt sprawy nie wynika, aby nabył uprawnieninia do sporządzania projektów architektonicznych. Zdaniem MWINB przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został w części architektonicznej przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień projektowych, co nie pozwalało na jego zatwierdzenie. Organ stwierdził, że odmienne stanowisko zawarte w odwołaniu wskazujące na posiadanie przez A. S. odpowiednich uprawnień ww. zakresie nie zasługuje na aprobatę. MWINB wskazał, iż obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane w sposób jednoznaczny wskazuje, że uprawnienia budowlane mogą być udzielane albo do projektowania albo do kierowania robotami budowlanymi (art. 13 ust. 1), a także, że uprawnienia te udzielane są w odrębnych od siebie specjalnościach m.in. architektonicznej lub konstrukcyjno - budowlanej (art. 14 ust. 1). MWINB zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby organ powiatowy po pozyskaniu materiału dowodowego wskazującego, że projekt budowlany sporządzony został przez osobę nieposiadającą ku temu stosownych uprawnień, wzywał inwestorów do usunięcia tej nieprawidłowości. W ocenie MWINB działanie takie należy uznać za nieprawidłowe. Organ zauważył, iż PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z 26 lipca 2020 r., nr IIOT/73/2020 wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, jednak nie odniósł się do uzupełniania nieprawidłowości związanej z brakiem posiadania przez osobę sporządzającą projekt odpowiednich uprawnień projektowych. Zdaniem organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. MWINB wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie PINB dla m.st. Warszawy powinien zwrócić się do inwestorów o przedłożenie wymaganej decyzją z 11 października 2019 r., nr IIOT/480/2019 dokumentacji projektowej sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do jej sporządzenia, a następnie dokonać jej oceny w świetle art. 35 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania MWINB wskazał, że zagadnienie występowania w niniejszej sprawie istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej dot. ww. inwestycji zostało już ocenione ostateczną decyzją PINB dla m.st. Warszawy z 11 października 2019 r., nr IIOT/480/2019. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta nie była kwestionowana przez inwestorów, którzy rezygnując z zaskarżenia jej do organu wyższej instancji, w pełni zgodzili się z nałożonym nią obowiązkiem i przedłożyli wymaganą nią dokumentację projektową zamienną. Organ stwierdził, że kwestionowanie ustaleń zawartych ww. rozstrzygnięciu na obecnym etapie postępowania (zatwierdzanie projektu budowlanego zamiennego) pozbawione jest podstaw. Pismem z 5 kwietnia 2023 r. J. T. i A. T. wnieśli sprzeciw od decyzji MWINB z 22 marca 2023 r., nr 337/23. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowym orzeczeniem było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa jako bezprzedmiotowego; 2. art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu decyzji PINB dla m. st. Warszawy z 30 września 2022 r., nr IIOT/335/2022; 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji odnoszących się do bezprzedmiotowości postępowania; 4. art. 138 § 2 zd. 2 kpa poprzez wadliwe wskazanie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuję Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 t.j.) powoływanej dalej jako "ppsa" wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa, w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie norm prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak słusznie zauważył MWINB podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji z 30 września 2022 r. nakazującej skarżącym doprowadzenie inwestycji do stanu poprzedniego tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 2018 r. był fakt, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień do jego sporządzenia. Nieprawidłowości te związane są z nieposiadaniem przez inż. arch. A. S. uprawnień projektowych o charakterze architektonicznym. Jak wynika z załączonych do projektu budowlanego zamiennego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy wraz z rozbudową budynku w poziomie trzeciego piętra i garażu podziemnego oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. (d. S.) w W., sporządzonym w części projektowej przez inż. arch. A. S., kopii uprawnień A.S. posiada uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi i sporządzania projektów (planów) tych robót w zakresie; kierowania robotami budowlanymi z wyjątkiem architektonicznego kierowania robotami, dotyczącymi budynków zabytkowych, pomników, budynków monumentalnych i budynków określonych w art. 350 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli i do sporządzania projektów (planów) robót konstrukcyjnych i instalacyjnych, a także uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi z wyjątkiem robót dotyczących budynków zabytkowych, pomników, budynków monumentalnych i budynków określonych w art. 358 rozporządzenia Prezydenta z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli oraz do sporządzania projektów (planów) tych robót. W ocenie Sądu, prawidłowo MWINB stwierdził, że uprawnienia A.S. dołączone do ww. projektu budowlanego zamiennego nie obejmują uprawnień projektowych o charakterze architektonicznym. Ze znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 5 września 2022 r., w treści aktu nadającego uprawnienia zatytułowanego: "Uprawnienia z art. 364 Prawa budowlanego" wyraźnie wyłączona została możliwość sporządzenia przez adresata tego aktu projektów w stosunku do budynków zabytkowych. Ponadto, zgodnie z art. 364 ust. (3) Rozporządzenia, adresat uprawnień uzyskanych na podstawie art. 364 Rozporządzenia nie był uprawniony do sporządzania projektów (planów) robót budowlanych w określonych miastach, w tym w Warszawie. Natomiast, na mocy aktu nadającego uprawnienia, zatytułowanego "Uprawnienia w zakresie art. 362 Prawa budowlanego" uprawnienia projektowe dotyczyły wyłącznie projektów (planów) robót konstrukcyjnych i instalacyjnych, a nie robót architektonicznych. Osoby te mogły uzyskać uprawnienia do sporządzania projektów architektonicznych dla robót, do kierowania którymi były upoważnione, po wykazaniu się praktyczną umiejętnością sporządzania takich projektów. Uzyskanie tego rodzaju uprawnień projektowych do sporządzania projektów architektonicznych powinno być potwierdzone stosownym dokumentem. Jednak z załączonego dokumentu nie sposób wyinterpretować tego rodzaju uprawnienia. W ocenie Sądu, zasadnie MINWB uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został w części architektonicznej przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień projektowych w tym zakresie, co nie pozwalało na jego zatwierdzenie. Zgodnie z art. 34 pkt 3 ust. 3d ustawy z do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego dołącza się: 1) kopię decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu, jeżeli jest wymagany, uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt; 2) kopię zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnego na dzień: a) opracowania projektu - w przypadku projektanta, b) sprawdzenia projektu - w przypadku projektanta sprawdzającego. Z treści art. 12 ust. 7 i 7a wynika natomiast, że podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę z określonym w nim terminem ważności. Wymogu w zakresie przedkładania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 7, nie stosuje się w stosunku do osób wpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane. Stosownie do treści art. 34 pkt 3 ust. 3e Prawa budowlanego w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 3d pkt 3, wskazuje się również imiona, nazwiska, numer uprawnień budowlanych lub numer decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych: 1) osób, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1a, biorących udział w opracowaniu projektu, do którego dołączone jest oświadczenie; 2) projektantów sprawdzających, którzy dokonali sprawdzenia projektu, do którego dołączone jest oświadczenie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza mi.in.: posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W niniejszej sprawie MWINB dokonał kontroli przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego w zakresie prawidłowości sporządzenia go przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Jak wynika z art. 13 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawnienia te mogą być udzielane albo do projektowania albo do kierowania robotami budowlanymi, a także uprawnienia te udzielane są w odrębnych od siebie specjalnościach m.in. architektonicznej lub konstrukcyjno-budowlanej (art. 14 ust.1). Z nadesłanej przez Mazowiecką Okręgową Izbę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedzi przy piśmie z 11 sierpnia 2022 r. wynika, że A. S. nigdy nie był i nie jest członkiem Izby Architektów. Zdaniem Sądu, wobec ustalenia, że projekt budowlany zamienny został sporządzony w części architektonicznej przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień projektowych o charakterze architektonicznym, prawidłowo MWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy po pozyskaniu materiału dowodowego wskazującego, iż projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień projektowych nie wzywał inwestorów do usunięcia tej nieprawidłowości. Konieczne jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obecnie obowiązującego prawa. Zasadne jest zwrócenie się do inwestorów o przedłożenie dokumentacji projektowej sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do jej sporządzenia, a następnie dokonanie jej kontroli i oceny przez organ, stosownie do treści art. 35 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko MWINB, że zakres postępowania wyjaśniającego, jakie należy przeprowadzić w niniejszej sprawie wykracza poza kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa, oraz wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc organ zastosował przepis art. 138 § 2 kpa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.