VII SA/Wa 814/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., uchylił decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskiem z 31 października 2018 r., uzupełnionym 5 grudnia 2018 r., M. Z. wystąpił do Prezydenta [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na przebudowę wraz z podziałem lokali mieszkalnych nr [...] na mniejsze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], położonym na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 39 ust. 1 oraz art. 82 ust. 2 p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia obejmującego przebudowę wraz z podziałem lokali mieszkalnych nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto organ wskazał, że inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył stosowne dokumenty. Od decyzji z [...] grudnia 2018 r. odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej: Wspólnota), reprezentowana przez [...]. Strona odwołująca stwierdziła, że wyraziła w formie aktu notarialnego zgodę na podział lokali, niemniej nie dotyczyła ona lokalu nr [...]. Brak uchwały Wspólnoty stanowi formalną przeszkodę w kwestii wydania pozwolenia na budowę. Odwołująca ponadto wskazała, że inwestor nie przedstawił jej oraz zarządcy budynku wymaganych dokumentów, tj. projektu budowlanego związanego z podziałem lokali ([...]), a w szczególności projektów instalacji sanitarnych oraz elektrycznych i nie otrzymał zgody na wykorzystanie części wspólnych budynku. Zdaniem Wspólnoty, z racji tego, że w miejsce czterech lokali mieszkalnych przewiduje się wybudowanie dziewięciu lokali niezbędne jest wykonanie obliczeń dotyczących obciążenia dodatkową mocą elektryczną obecnego pionu zasilającego instalacji elektrycznej oraz przekrojów instalacji sanitarnej. Konieczne jest również odpowiednie symetryczne rozłożenie obciążenia na poszczególne fazy zasilające, co ma bezpośredni związek z bezpieczeństwem pożarowym budynku. Pismem z 1 lutego 2019 r. [...] złożył odpowiedź na odwołanie wskazując, że wszczęte postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone, [...] nie jest bowiem stroną postępowania i nie mógł samodzielnie reprezentować Wspólnoty, ponieważ aktualnie nie jest on członkiem jej zarządu. Pismem z 11 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] wezwał [...] do przedłożenia oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa udzielonego przez Wspólnotę do reprezentowania jej w postępowaniu. Przy piśmie z 17 kwietnia 2019 r. [...] przedłożył pełnomocnictwo z 30 czerwca 2013 r., wyjaśniając dodatkowo, że lokale objęte pozwoleniem na ich przebudowę zostały faktycznie podzielone (przebudowane) w latach 2016/2018 i stanowią aktualnie przedmiot działalności gospodarczej w ramach tzw. najmu krótkoterminowego. Wniosek o pozwolenie na budowę został zatem złożony, jego zdaniem, "post factum". Uchylając decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2018 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Wojewoda [...] w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. stwierdził, że stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście organ zauważył, że w aktach sprawy nie można znaleźć informacji o powiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji, prowadząc postępowanie administracyjne bez udziału Wspólnoty Mieszkaniowej oraz bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zdaniem Wojewody [...], naruszył tym samym przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W efekcie organ nie uwzględnił wszystkich dowodów w sprawie, co skutkowało naruszeniem art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Wojewoda [...] równocześnie wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Wyjaśnił, że w judykaturze utrwalił się pogląd, iż złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Te wątpliwości w sprawie wystąpiły, albowiem ze względu na charakter własności przedstawione przez inwestora dokumenty w postaci oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie świadczyły o posiadaniu przez niego tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 p.b.., do wykonania robót budowlanych w lokalach nr [...]. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.), dalej: u.w.l. połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale (podjętej na zebraniu bądź w wyniku indywidualnego zbierania głosów), zapadającej większością głosów liczonych według wielkości udziałów. W aktach sprawy brak stosownych uchwał Wspólnoty o wyrażeniu zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wprawdzie z pisma odwołującego wynika, że inwestor dysponował zgodą Wspólnoty na podział części lokali, lecz nie dotyczyła ona lokalu nr [...]. W ocenie Wojewody [...] działanie organu pierwszej instancji, który przystępując do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę nie dysponował całością materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy należy ocenić jako wadliwe. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ powinien wziąć pod uwagę wskazane nieprawidłowości i przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Należy w sposób wyczerpujący dokonać sprawdzenia zgodności wniosku i projektu budowalnego z przepisami p.b., a w szczególności z art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz z art. 35 p.b. Organ I instancji powinien sprawdzić, czy roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na ich wykonanie oraz projektem budowlanym nie zostały rozpoczęte, a także wyjaśnić kwestie związane z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Zdaniem Wojewody [...], usunięcie omawianych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Wojewoda [...] dodał, że nie podziela stanowiska inwestora przedstawionego w piśmie z 1 lutego 2019 r. w zakresie wskazujący, że [...] nie może samodzielnie reprezentować Wspólnoty. Odwołujący przedstawił pełnomocnictwo, z którego wynika, iż został on prawidłowo umocowany do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu. Pismem z 13 maja 2019 r. [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji inwestor zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania, które nie zostało wniesione ani podpisane przez osobę prawidłowo do tego umocowaną, a brak ten nie został uzupełniony w terminie wyznaczonym przez organ, co winno skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak formalny odwołania, w postaci pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, został uzupełniony prawidłowo w sytuacji, gdy pełnomocnictwo złożone w imieniu Wspólnoty przez [...] nie pochodziło od osób uprawnionych do jego udzielenia, a tym samym nie stanowiło właściwego uzupełnienia braków formalnych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wyjaśnił, że uchwałą Wspólnoty z [...] stycznia 2019 r. nr [...] doszło do odwołania dotychczasowych członków zarządu, w tym [...] i powołania nowego zarządu. Ponadto pismem z 15 lutego 2019 r. Wspólnota wypowiedziała [...] umowę o administrowanie nieruchomością wspólną ze skutkiem na dzień 1 marca 2019 r. W związku z powyższym wszelkie umocowania [...] do reprezentowania Wspólnoty wygasły. W niniejszej sprawie braki formalne odwołania [...] w postaci braku pełnomocnictwa, a tym samym podpisu prawidłowo umocowanego pełnomocnika bez wątpliwości stanowią okoliczność naruszającą przepisy postępowania mającą istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1292/19 oddalił ww. sprzeciw. Dokonując oceny materiału zgromadzonego w sprawie, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było bowiem uzasadnione. Sąd wyjaśnił, że Prezydent [...] naruszył art. 10 § 1 k.p.a., nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiając jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przy tym okoliczności wyłączające ww. obowiązek przewidziane w art. 10 § 2 k.p.a. W decyzji organu I instancji wskazano, że decyzję tę otrzymuje m.in. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] za pośrednictwem [...], w aktach sprawy nie ma natomiast żadnego potwierdzenia (zawiadomienia), które wskazywałoby, że organ prowadząc postępowanie, zawiadomił o nim wszystkie strony włącznie ze Wspólnotą, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o prawie do zgłoszenia uwag pod adresem zgromadzonego materiału dowodowego. Brak takiego potwierdzenia prowadzi do wniosku, że we wskazanym zakresie doszło do naruszenia przepisu postępowania wyrażającego istotną zasadę prawa. W konsekwencji tego, jak zauważył Sąd, organ I instancji nie wziął pod uwagę braku zgody Wspólnoty na dokonanie podziału lokalu nr [...]. Oznacza to, że organ prowadząc postepowanie nie uwzględnił wszystkich istotnych dowodów w sprawie, naruszając tym samym art. 77 § 1 oraz art. 80, jak i art. 81 k.p.a. W opinii Sądu, organ odwoławczy słusznie przyjął, że mimo wydania decyzji organu I instancji w rozpatrywanej sprawie pozostały również istotne okoliczności wymagające zbadania i wyjaśnienia, a które jednocześnie mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rzecz bowiem nie tylko w tym, że nie zostało ustalone, czy inwestorowi przysługuje prawo do podziału lokalu nr [...] na mniejsze, ale przede wszystkim, że nie zostały rozwiane w sprawie wątpliwości podnoszone przez Wspólnotę odnoszące się do zwiększonego obciążenia sieci elektrycznej zainstalowanej w budynku przy ul. [...]. Ustalenie takich okoliczności wymagać będzie najprawdopodobniej przygotowania odpowiednich ekspertyz technicznych. Wzrost obciążenia sieci elektrycznej nie może być szacowany na podstawie indywidualnego i intuicyjnego poczucia członków Wspólnoty. Być może również podobne ekspertyzy będą musiały być przygotowane w odniesieniu do drożności systemów kanalizacyjnych w przedmiotowym budynku. W przedstawianym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła tym samym przesłanka wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tego względu zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji należało uznać za uzasadnioną. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3924/19 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z [...] kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie narusza art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podziela zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do tego, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych aspektów rozpoznanej sprawy. Jeżeli bowiem strona skarżąca w środku zaskarżenia wszczynającym postępowanie sądowe dowodzi swoich racji wspierając je określonym rodzajem argumentacji, to Sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu, obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc kwalifikuje się jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zagadnieniem podnoszonym przez skarżącego w sprzeciwie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. była kwestia wydania przez ten organ decyzji w wyniku rozpoznania odwołania Wspólnoty niepodpisanego przez osobę umocowaną do jej reprezentowania. Kwestionowano przy tym uznanie przez Wojewodę, że ten brak formalny odwołania został skutecznie uzupełniony. Ponadto, do sprzeciwu skarżący załączył dowody na poparcie zawartej w sprzeciwie argumentacji, a w samym sprzeciwie zawarł wniosek o ich dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. W oparciu o załączony do sprzeciwu protokół zebrania właścicieli lokali i uchwałę Wspólnoty z [...] stycznia 2019 r. o odwołaniu i powołaniu Zarządu Wspólnoty oraz wypowiedzeniu [...] umowy o administrowanie Nieruchomością [...] w W. [...] zmierzał do wykazania, że [...] nie był uprawniony do wniesienia w imieniu Wspólnoty odwołania od decyzji organu I instancji. To zaś, zdaniem skarżącego, oznacza, że organ II instancji powinien pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Wskazanych powyżej i uznanych jako kluczowe w ocenie strony skarżącej okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w ogóle nie uczynił przedmiotem rozważań. Stwierdzenie powyższych uchybień, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, prowadzi tym samym do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji w zakresie wniesionego sprzeciwu i dokonanie kontroli instancyjnej. Usunięcie tych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa należy zasadniczo rozumieć wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Wiążące wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie jest istotą instrumentu prawnego, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie przyjmuje, że nie może formułować oceny prawnej, która, uwzględniając treść oraz zakres wyjaśnień zamieszczonych w wyroku NSA z 22 stycznia 2020 r. w inny sposób od ujawnionego w tym orzeczeniu określałaby powinność Sądu w odniesieniu do obowiązku zamieszczenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich koniecznych jego elementów konstrukcyjnych (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny należy jednocześnie odczytywać jako nakazujące Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zawrzeć w jego orzeczeniu wydanym na skutek uchylenia wyroku z 23 lipca 2019 r. szczegółowe wyjaśnienie, które potwierdzałoby, że Sąd dokonał rzeczywistego przeanalizowania zarzutów zamieszczonych w skardze i skonfrontowania ich z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Dokonując kontroli sądowej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. uwzględniającej przywołane wyżej wymagania, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany w pierwszym rzędzie stwierdzić, że nie znajduje podstaw, by podzielić zarzuty skargi w zakresie, w jakim wskazują one, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych (art. 33 § 2 i 3, art. 64 § 2, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a.) wskutek niedostrzeżenia przez organ odwoławczy, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę do tego nieupoważnioną, albowiem [...], jak zauważył skarżący, nie mógł w postępowaniu działać w imieniu Wspólnoty. Przedstawione przez skarżącego wraz ze skargą dokumenty w postaci uchwały Wspólnoty z [...] stycznia 2019 r. nr [...] powołującej nowy zarząd Wspólnoty i pisma z 15 lutego 2019 r. wypowiadającego [...] umowę o administrowanie nieruchomością wspólną, zdaniem Sądu, nie mają wpływu na wynik sprawy, albowiem nie stanowią dowodu, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte przez "rzekomego pełnomocnika" Wspólnoty, jak to ujmuje błędnie sprzeciw, wobec czego nie powinno dojść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, podstawowe znaczenie dla oceny podniesionego przez skarżącego zarzutu ma rozróżnienie tego, czy doszło w sprawie do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego od kwestii ogólniejszej, tj. tego, jaka osoba działająca w imieniu Wspólnoty na etapie odwoławczym mogła, powołując się na swoje umocowanie, ją skutecznie reprezentować. Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, powyższe kwestie nie są sobie równoważne. Skuteczność podjęcia czynności procesowej przez określoną osobę działającą w imieniu innego podmiotu podlega badaniu oceniającemu zasadniczo wyłącznie to, czy w dacie danej czynności procesowej upoważnienie do jej podjęcia istniało. Działania podjęte przez Wojewodę [...] na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. miały na celu określenie, czy w dacie złożenia odwołania (11 stycznia 2019 r.) osoba, która odwołanie podpisała, wobec tego, że określiła, że działa w imieniu Wspólnoty, posiadała prawo do jej reprezentowania. Przedłożone przez [...] pełnomocnictwo z 30 czerwca 2013 r. kwestię tę pozytywnie przesądzało, przez co stanowiło podstawę do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skuteczne zainicjowanie postępowania odwoławczego na tenże organ przeniosło kompetencję do załatwienia sprawy w toku instancji. Nie bez racji skarżący podniósł, że podjęte przez Wspólnotę czynności prawne następujące po wniesieniu przez [...] odwołania skutkowały wygaśnięciem udzielonego pełnomocnictwa i (następczo) pozbawiły [...] uprawnienia do działania w postępowaniu administracyjnym w imieniu Wspólnoty. Skutek procesowy tychże czynności podjętych przez Wspólnotę, inaczej aniżeli ocenia to skarżący, wyrażał się jednakże wyłącznie w uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego [...] nie mógł dalej (po wniesieniu odwołania) reprezentować w sposób skuteczny Wspólnoty. Ustanie istniejącego dotąd umocowania nie mogło natomiast wywierać skutku ex tunc, tj. prowadzić do wniosku, że czynności podjęte w postępowaniu przez pełnomocnika uznać należało za niebyłe. Abstrahując od faktycznych powodów zmiany zarządu Wspólnoty i wypowiedzenia [...] umowy o administrowanie nieruchomością wspólną prowadzącego do wygaśnięcia udzielonego mu pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty, stanowisko przyjęte przez Wojewodę [...] odnośnie skuteczności zainicjowania w sprawie postępowania odwoławczego przez Wspólnotę, w imieniu której przejściowo działał [...], było trafne i działaniu organu nie można przypisać żadnej wadliwości, która w zakresie podniesionym przez skarżącego oddziaływałaby na prawidłowość rozstrzygnięcia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomnina, że stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W świetle art. 64e p.p.s.a, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, w tym formułować oceny prawne o charakterze przesądzającym dla sposobu rozpoznania wniosku inwestora inicjującego kontrolowane przez tenże sąd postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Przywołany jako podstawa prawna decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., będącej przedmiotem sprzeciwu, art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). Jakkolwiek kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., to zdaniem Sądu, Wojewodzie [...] nie można w kontrolowanym postępowaniu przypisać błędu w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2018 r. Zauważenia w tym zakresie w pierwszym rzędzie wymaga, że postępowanie administracyjne może się skutecznie toczyć wyłącznie z udziałem wszystkich podmiotów, którym przysługuje status strony. O wszczęciu postępowania strony te powinny zostać powiadomione (art. 61 § 4 k.p.a.), powinny one mieć również możliwość czynnego w nim udziału w sposób opisany w art. 10 § 1 k.p.a. Ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego faktu, że przed organem I instancji nie brały czynnego udziału wszystkie jego strony, niewątpliwie obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy strona pominięta składa odwołanie, wskazując na naruszenie jej interesu prawnego wskutek wydania skarżonej decyzji administracyjnej i w konsekwencji niewyjaśnienie konkretnych okoliczności z jej udziałem. Sąd przyjmuje, że wola podmiotu, którego prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone, ma charakter relewantny, toteż wniesienie przez tenże podmiot odwołania, z którego wynika niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia (art. 128 k.p.a.) połączone z wykazaniem braku poczynienia przez organ I instancji koniecznych ustaleń dowodowych, powinno być zasadniczo traktowane jako potwierdzające wystąpienie w sprawie wady procesowej o charakterze nieusuwalnym, która nie może być sanowana w trybie art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie jedynie na etapie odwoławczym czynności dowodowych z udziałem strony pominiętej w postępowaniu. Dokonanie "uzupełnienia" kręgu stron na etapie postępowania odwoławczego oznaczałoby, że wobec "nowej" strony nie zostałby spełniony wymóg zapewnienia jej czynnego udziału przed organami obydwu instancji, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Kierując się powyższym, na gruncie art. 28 ust. 2 p.b. nie powinna stanowić przedmiotu sporu okoliczność, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na przebudowę wraz z podziałem lokali mieszkalnych na mniejsze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] status jego strony przysługiwał również Wspólnocie, wobec czego jej pominięcie w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem [...] stanowiło naruszenie wskazanej wyżej zasady ogólnej mające wpływ na wynik sprawy. Następstwem pominięcia prawa Wspólnoty do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonego przez inwestora żądania było niezweryfikowanie w sposób prawidłowy przez Prezydenta [...] kwestii o kluczowym znaczeniu dla dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Dotyczy ona, po pierwsze, zgody Wspólnoty na podjęcie przez inwestora działań prowadzących do podziału lokali znajdujących się w budynku. Zagadnienie to było o tyle istotne, że przepisy prawa budowlanego (art. 32 ust. 2 pkt 2 p.b.) wymagają dołączenia przez inwestora do projektu budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym organowi administracji architektoniczno-budowlanej co do zasady przysługuje uprawnienie do weryfikacji prawidłowości złożenia tego oświadczenia jako odpowiadającego treści przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym kontekście zauważa, że zgłoszony na etapie odwoławczym zarzut, iż inwestor nie przedłożył w sposób skuteczny oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującym prawo do przebudowy wszystkich lokali ujętych we wniosku (lokalu nr [...]), każe przyjąć, że w sprawie ujawniło się zagadnienie, które wymagało jego wyjaśnienia z udziałem Wspólnoty z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, a jednocześnie miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem podzielenie zarzutu strony odwołującej kazałoby organowi, który udzielił wnioskowanego pozwolenia, przypisać oczywiste złamanie art. 35 ust. 1 p.b. Dostrzeżone przez organ odwoławczy braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez Prezydenta [...], muszą być, zdaniem Sądu, traktowane jako wykraczające poza zakres przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, uwzględniając, że obejmowały one również niezweryfikowanie tej okoliczności, która ma związek z oceną, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie została już zrealizowana, a zatem, czy nie zachodziła w sprawie przeszkoda do uwzględnienia wniosku inwestora wynikająca z treści art. 32 ust. 4a p.b. Na tę okoliczność zwrócił uwagę odwołujący w piśmie z 17 kwietnia 2019 r., przy czym powinna ona zostać samodzielnie rozważona przez Prezydenta [...] niezależnie od podniesionych na etapie odwoławczym zastrzeżeń już z uwagi na treść przedłożonego projektu budowlanego. Zauważenia bowiem wymaga, że dołączone do projektu protokoły stanu technicznego przewodów kominowych nr 752-760/18 z 4 grudnia 2018 r. odnosiły się do lokali mających znajdować się w dacie ich sporządzenia w stanie przekształconym zgodnie z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, jeżeli uwzględnić treść opisu znajdującego się w każdym z protokołów ("W wyniku kontroli stwierdza się: lokal mieszkalny [...] Mieszkanie dopuszcza się do eksploatacji. Termin następnego badania technicznego: grudzień 2019. [...]".) i poszczególne oznaczenia indywidualizujące przedmiot każdej z czynności kontrolnej (protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...] A1; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...] A2; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...] A1; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...] A2; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...]; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...]; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...] A1; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...]; protokół [...] – lokal przy ul. [...] m. [...]). Z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że 4 lokale (nr [...]) po przebudowie miały zostać przekształcone w osiem lokali mieszkalnych oraz jedno pomieszczenie o innym charakterze (pomocnicze), przy czym ich oznaczenia pokrywają się z określonymi w przedstawionych protokołach, co wskazuje, że organ I instancji, poddając kontroli złożony projekt, nie zweryfikował, czy stan określony przez inwestora jako "projektowany" nie pokrywa się ze stanem istniejącym. Stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji tym samym potwierdza wskazane przez organ odwoławczy mankamenty przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Pominięcie udziału Wspólnoty w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wady postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezydenta [...] z racji swojego charakteru, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, nie mogły być sanowane w trybie art. 136 k.p.a. Z tego względu przedstawione przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji powody uchylenia decyzji nr [...], w ocenie Sądu, stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania przez organ trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Tak formułowane wnioski pozwalają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzić niezasadność zarzutu postawionego w sprzeciwie w zakresie, w jakim wskazywał on, że Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.