VII SA/Wa 758/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Fundacji [...] kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 159 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej: k.p.a.), w sprawie wszczętej z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 roku (znak sprawy: [...]) w przedmiocie wpisu F. [...] z siedzibą w [...] na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, po rozpoznaniu wniosku F. [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 roku z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2019 r. (znak sprawy: [...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 11 d ust. 6 w zw. z art. lid ust. 2 i 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskiego oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 294 - dalej: ustawa) wpisał F. [...] z siedzibą w [...] na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa małopolskiego w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił Wojewodę [...] i F. [...] z siedzibą w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. (znak sprawy: [...]) o wpisie F. [...] z siedzibą w [...] na listę Wojewody [...] organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. W dniu 12 grudnia 2019 r.(data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) F. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2019 r., który mylnie zatytułowała "zażalenie". We wniosku zaskarżyła w całości postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. i domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenia w całości wszczętego postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Rozpoznając ten wniosek Minister Sprawiedliwości wskazał, że na wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2019 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nie przysługuje zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wstrzymania wykonania decyzji, co jednoznacznie wynika z art. 127 § 3 oraz art. 144 w związku z art. 159 § 2 k.p.a. Następnie organ wskazał, że przedmiotem postępowania wywołanego złożonym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nie jest rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a jedynie ocena zasadności wydania postanowienia, o którym mowa w art. 159 § 1 k.p.a., tj. postanowienia ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2019 r. Dlatego postulat F. [...] umorzenia w całości wszczętego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji przy okazji rozpoznawania jej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wstrzymania wykonania tej decyzji należało uznać za bezzasadny i prawnie niedopuszczalny w niniejszym postępowaniu. Dalej podniesiono, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą prawną. W związku z tym organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, po to, by pomniejszyć negatywne skutki takiej decyzji, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność (wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 2255/14). Dlatego zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania decyzji jest obligatoryjne, jeśli organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Do wstrzymania wykonania decyzji wystarcza tylko prawdopodobieństwo wystąpienia wady. Nie jest przy tym w ogóle istotne określenie stopnia prawdopodobieństwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1784/97). To co istotne przy określaniu ww. prawdopodobieństwa, to wskazanie tego z punktów w art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 2634/03). Minister Sprawiedliwości w pełni podzielił przedstawione wyżej poglądy sądu administracyjnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister Sprawiedliwości w tym uzasadnieniu jednoznacznie wskazał, że zaistniało prawdopodobieństwo wystąpienia wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. Uprawdopodobnienie istnienia takiej wady wynikło z zestawienia treści rozstrzygnięcia wojewody z treścią zastosowanego przepisu prawa, tj. art. 11d ust. 5 ustawy, które wskazuje na ich oczywistą niezgodność, czyli taką sytuację, gdy wbrew przesłankom powołanego przepisu ustawy w decyzji wojewody nadano stronie prawa, tj. wpisano F. [...] na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister Sprawiedliwości szczegółowo opisał na czym ta niezgodność polega. Podkreślono ponownie, że w sposób wadliwy Wojewoda [...] uznał, że choć doszło do rozwiązania w trybie natychmiastowym zawartych umów przez powiaty z F. [...], naprowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, to u podstaw rozwiązania umów leżała wyłącznie kwestia dotycząca braku realizacji usług z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby uprawnione do wykonywania tego rodzaju zadania. W konsekwencji uznał, że nie może to stanowić przeszkody we wpisie F. [...] na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] tylko w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Taki tok rozumowania, w ocenie organu jest sprzeczny z art. 11d ust. 5 ustawy, co uprawdopodobnia wystąpienia wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji. Treść art. 11d ust. 5 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że okoliczność rozwiązania przez starostę umowy jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wpisu organizacji pozarządowej na listę organizacji pozarządowych. W przepisie chodzi o rozwiązanie którejkolwiek z umów, tj. albo umowy o udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, albo umowy o świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, jak również umowy dotyczącej świadczenia obu tych usług. Ponadto w przepisie nie określono zakresu terytorialnego działania starosty, ani przyczyn rozwiązania umowy, co oznacza, że chodzi o każdego starostę, który rozwiązał - z różnych przyczyn (oczywiście prawnie dopuszczalnych) - umowę z organizacją pozarządową. Treść przepisu art. 11d ust. 5 jest jednoznaczna, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki. W konsekwencji, ustalenie przez wojewodę w postępowaniu administracyjnym o wpis na listę, że z daną organizacją pozarządową jakikolwiek starosta rozwiązał umowę, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy, powinno być podstawą do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wpisu organizacji pozarządowej na listę organizacji pozarządowych (art. 11d ust. 7 ustawy). W tym kontekście podkreślono ponownie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie badanie i ocena, czy zostało uprawdopodobnione, a nie stwierdzone w sposób pewny, że doszło do skutecznego prawnie rozwiązania umów przez powiat. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości okoliczność ta została uprawdopodobniona na tyle, że stało się to przyczyna wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. Konkludując, stwierdzono, że przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. prawidłowo zastosowano art. 159 § 1 k.p.a., ponieważ w sposób nie budzący wątpliwości zostało wykazane prawdopodobieństwo zaistnienia wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na wadliwym zastosowaniu art. 11d ust. 5 ustawy przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji z [...] października 2019 r. Skargę na to postanowienie złożyła F. [...] z siedzibą w [...]. Zarzuciła mu: 1) naruszenie przepisów art. 159 §1 kpa, art. 156 §1 pkt 2 kpa oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej poprzez: a. błędne uznanie, że ww. decyzja Wojewody [...] jest dotknięta wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, tj. rażącym naruszeniem prawa, oraz b. błędne uznanie, że zachodzi prawdopodobieństwo, że ww. decyzja Wojewody [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. 2) naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń Skarżącego i Wojewody [...], co doprowadziło do wydania postanowienia dowolnego jak również nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wraz utrzymanym na jego mocy wcześniejszym postanowieniu Organu. 3) naruszenie przepisu art. 8 §1 i §2 kpa poprzez odstąpienie bez żądne przyczyny przez Organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez Organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Mając powyższe na uwadze wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Organu w całości oraz poprzedzonego go postanowienia Organu z dnia [...] grudnia 2019 roku i umorzenie w całości postępowania w sprawie wszczętej z urzędu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przez organ art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. i 126 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 stosuje się odpowiednio również w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 978/13, LEX nr 1398072). Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu postanowień wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę, nie piastującą funkcji ministra . Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięć przez tę samą osobę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej. Podkreślić też należy, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest środkiem odwoławczym, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Wykreślono wówczas z treści ww. przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82; wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 799/10, "LEX" nr 1079832). Zastępca organu administracji jest pracownikiem organu i nie można go traktować analogicznie, jak organ, w szczególności nie można przyjmować, że zastępca jednoosobowego organu administracji nie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 (por. uzasadnienie wyroku NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 978/13, LEX nr 1398072). Tym samym nie może budzić żadnych wątpliwości, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej, nawet w randze Podsekretarza Stanu brat udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy też podkreślić, że uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć zostało przyznane występującemu w sprawie Podsekretarzowi Stanu mocą zarządzenia Ministra Sprawiedliwości a nie wynika z unormowań ustawowych. Zatem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zapewni pełną, zgodną z ww. przepisami prawa rzetelność oraz bezstronność orzekania w rozpoznawaniu sprawy, poprzez wyłączenie od jej rozpoznawania pracowników biorących udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Sąd, w związku z wynikiem kontroli zaskarżonego postanowienia w opisanym powyżej zakresie, odstąpił od jego kontroli w pozostałym zakresie, zakresie merytorycznym. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.).