VII SA/Wa 703/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. i .K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa we wznowionym postępowaniu oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "SKO w O.", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") po rozpatrzeniu odwołania [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] - uchylił w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2022 r., Nr [...], i orzekł co do istoty w ten sposób, że stwierdził, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...], [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia 6 listopada 2019 r. [...] oraz [...] prowadzących działalność gospodarcza w ramach spółki cywilnej pod nazwą [...]. ustalił warunki zabudowy na budowę instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej — lokalizacja 1 na terenie części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] przeniósł ww. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą przy [...]. Następnie Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...], o ustalenie warunków zabudowy na budowę instalacji paneli fotowoltaicznych — elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej - lokalizacja 1 na terenie części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], uchylił ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...], znak: [...] o ustalenie warunków zabudowy dla budowy przedmiotowej inwestycji oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy na budowę ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...]. W wyniku jego rozpatrzenia, SKO w O. decyzją z [...] stycznia 2023 r. uchylił w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2022 r., Nr [...], i orzekł co do istoty w ten sposób, że stwierdził, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny w stosunku do postępowania zwykłego i może zostać zainicjowane w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Okoliczność, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie był stroną postępowania zwykłego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania, iż w postępowaniu wznowieniowym przymiot strony mu również nie przysługuje, zwłaszcza gdy przedstawia okoliczności na potwierdzenie, iż bez uzasadnionej przyczyny został w postępowaniu zwykłym pominięty. Rzeczą organu jest wówczas dokonanie oceny tych okoliczności i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy na pierwszy rzut oka widać, że podmiot ubiegający się o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę - wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji natomiast, gdy przywoływane we wniosku okoliczności wymagają wyjaśnienia - wznowienie postępowania i przeprowadzenie badania w tym zakresie w ramach tego postępowania, a następnie - w przypadku, gdy organ uzna, że przymiot strony wnioskodawcy nie przysługuje, wydanie decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. SKO w O. wyjaśniło także, że etap pierwszy, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej, kończy co do zasady rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji podlegającej weryfikacji. Jedynie w sytuacji, w której w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka ta sama w sobie nie daje jeszcze podstaw do uchylenia decyzji pierwotnej. Wnioskodawcy poza wskazywaniem, iż są właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowane jest przedsięwzięcie nie powoływali się na żadne inne okoliczności w trakcie całego postępowania wznowieniowego, nie składali też żadnych wniosków dowodowych. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Z kolei granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest uchybienie czysto procesowe - tu brak udziału strony w postępowaniu. Nie gwarantuje ono wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Rozstrzygniecie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy maja istotny wpływ na wydawane rozstrzygniecie. Organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej. Błąd organu administracji w sprawie polegał na pominięciu wnioskodawców (właścicieli działki bezpośrednio sąsiadującej z działką na której planowane jest zamierzone przedsięwzięcie) jako strony tego postępowania. Pominiecie wnioskodawców faktycznie uzasadnia wznowienie postępowanie w sprawie. Jednakże z materialnego punktu widzenia sprawa została już rozstrzygnięta po przeprowadzeniu kompletnego postępowania. Organ orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji tranformatorowej — lokalizacja 1 na terenie części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Zdaniem organu II instancji okoliczność ta nie uległa zmianie niezależnie od tego ile stron uczestniczyło w postępowaniu przed organem I instancji. Złożony wniosek o wznowienie postępowania nie zawierał nowych okoliczności faktycznych, które mogłyby zmienić rozstrzygnięcie w sprawie. SKO w o. wskazało, że można dojść do wniosku, że wnioskodawcy traktują nadzwyczajny środek prawny jako możliwość kolejnego rozpatrzenia, rozstrzygniętej już ostatecznie sprawy. To zaś sprzeczne jest z istotą wznowienia postępowania administracyjnego. Na koniec swoich rozważań organ podkreślił, że niniejsze postępowanie zostało wznowione w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, która to przesłanka sama w sobie nie daje podstaw do uchylenia decyzji pierwotnej. Wnioskodawcy poza wskazywaniem, iż są właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowane jest przedsięwzięcie nie powoływali się na żadne inne okoliczności w trakcie całego postępowania wznowieniowego. Wniosek o wznowienie postępowania nie zawierał nowych okoliczności faktycznych, które mogłyby zmienić rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] znak [...] w ocenie SKO nie posiada wadliwości materialnej dającej podstawę do jej uchylenia w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Została wydana po dokonaniu wymaganych uzgodnień z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - organem właściwym w sprawach melioracji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, Zarządcą Dróg Gminnych - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi gminnej oraz Starostą P. - w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 u.p.z.p.) oraz uzyskaniu decyzji środowiskowej. Przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wzruszenie w wyniku wznowienia decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy i dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy z pewnych, znajdujących prymat nad pewnością obrotu względów, postępowanie w sprawie należy przeprowadzić ponownie bądź w celu wyeliminowania powstałych w nim wad o charakterze procesowym bądź to uwzględnienia zaistniałych po wydaniu decyzji, istotnych dla jej bytu czy treści okoliczności. Dlatego też w ocenie SKO należało także odmówić uchylenia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r,. Nr [...] znak [...], gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (vide: art. 146 § 2 k.p.a.). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] (dalej: "skarżący") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postepowania według norm przepisanych. Jednocześnie zarzucili naruszenie: art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ogranicza on rozpoznanie sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia postępowania, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, art. 146 § 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 roku, Nr [...], znak: [...], mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2023r. zapadła we wznowionym postępowaniu, uchylająca decyzję Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2022r. i stwierdzająca , że decyzja tego organu z dnia [...] maja 2022r.Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem wniosku [...] - właścicieli działki nr ew. [...], złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., była ostateczna decyzja Burmistrza P. z dnia [...] maja 2020r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej — lokalizacja 1 na terenie części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Wnioskodawcy jako właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z działka inwestycyjną wskazali, że mają przymiot strony i bez własnej winy zostali pominięci w postępowaniu o ustalenie warunków. Powyższy wniosek został złożony z zachowaniem terminu o którym mowa w rat. 148 § 1 i 2 k.p.a., w związku z czym postępowanie zostało wznowione postanowieniem SKO w O. z dnia [...] marca 2022r. znak: [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza, jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania( NSA z 20 sierpnia 2010 r. II OSK 1332/09, LEX nr 737704). Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 974/19 wraz z przywołanym tam orzecznictwem). Z treści art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy organ administracji wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo decyzję, którą uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2) albo, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, wydaje decyzję, w której stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Uzasadniony jest zatem wniosek, że ich podjęcie jest – najogólniej rzecz ujmując – determinowane stwierdzeniem istnienia podstawy (podstaw) wznowienia albo brakiem stwierdzenia jej (ich) istnienia. Innymi słowy, skoro postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, to jego przedmiot stanowi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. (czy też w przepisach art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), której stwierdzenie lub brak determinuje sposób zakończenia tego postępowania. Burmistrz P. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego ustalił, że zaistniała w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przystąpił do ponownej merytorycznej oceny wniosku [...]prowadzących działalność gospodarcza w ramach spółki cywilnej pod nazwą [...] S.C o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a następnie decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2022r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2020r. i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ powołując się na nieprawomocny wyrok WSA w Białystoku z dnia 13 kwietnia 2021r. sygn.akt II SA/Bk 146/21, stwierdził, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W konsekwencji możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię OZE o mocy przekraczającej 500 kW możliwe jest jedynie gdy obszar inwestycji zostało jasno określony w studium, w przeciwnym wypadku wymagane jest łączne spełnienie wymogów z art. 61 ust 1 – 5 u.p.z.p. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2023r. [...] , SKO w O. stanęło na prawidłowym stanowisku, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , bowiem wnioskodawcy posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji brak ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2020r. stanowi naruszenie prawa jednak jak wynika z art. 146 § 2 k.p.a. , decyzja ta nie podlega uchylenia bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu odwoławczego. Przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była inwestycja polegająca na instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej. Inwestorzy uzyskali ostateczną decyzję środowiskową wydana przez Burmistrza [...] w dniu [...] października 2019r. znak : [...]. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Kolejnym natomiast warunkiem determinującym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej z terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Powyższe dwie przesłanki, stosowanie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie podlegają jednak rozważaniu przez organ prowadzący postępowanie z wniosku o wydanie warunków zabudowy, gdy wnioskiem objęta jest inwestycja polegająca na budowie linii kolejowej, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. SKO - uznało, że budowa paneli fotowoltaicznych- elektrowni słonecznej o mocy do 1.0 MW jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a Sąd w pełni ten pogląd podziela. Taką instalacją jest każdy zespół urządzeń służących do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii, który zawiera połączony z tym zespołem magazyn energii – bez względu na moc i powierzchnię. Ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ograniczył odstąpienia od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. tylko do określonej mocy lub powierzchni instalacji odnawialnego źródła energii. Przepis ten należy zatem interpretować w ten sposób, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii nie ma obowiązku przeprowadzania m.in. analizy "dobrego sąsiedztwa" (tj. nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Taką instalacją jest również farma fotowoltaiczna, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii (do której pośrednio odsyła art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii), odnawialne źródła energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Sąd zaznacza przy tym, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu powyżej przywołanym obowiązuje od 29 lipca 2019 r., kiedy to weszła w życie zmiana tego przepisu dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. otrzymał nowe brzmienie, w istocie poprzez dodanie w jego treści "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii." Skoro zaś przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii, to nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby odmówić w stosunku do niej zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w obecnie obowiązującym brzmieniu, wprost wskazującym na tego rodzaju instalacje (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 96/22). Dodatkowo nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach [...], jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwo zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Reasumując, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej. W tym też kontekście Sąd zauważa, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. normuje ogólną zasadę, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Do czasu, kiedy nie zostanie zmieniony lub uchylony, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na budowę obiektu budowlanego. W przypadku natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. A więc, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy; przesłanki wydania takiej decyzji reguluje natomiast wspominany już wcześniej art. 61 u.p.z.p. Stosowanie zaś do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o pozwoleniu na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie może mieć decydującego znaczenia ograniczenie zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z tym przepisem jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także urządzeń innych niż wolnostojące. Sąd wskazuje też, że w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca nakazał określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – w zależności od potrzeb – granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem Sądu, regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza wyłącznie tyle, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Nie daje natomiast podstaw do twierdzenia, że skoro w studium nie rozmieszczono na terenie inwestycji urządzeń fotowoltaicznych, to nie ma możliwości wydania dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, stosowne regulacje znalazłyby się w u.p.z.p., tak jak ma to miejsce w przypadku obiektów handlowych o dużej powierzchni sprzedaży. Warto bowiem dostrzec, że zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. W myśl natomiast art. 10 ust. 3b u.p.z.p. lokalizacja powyższych obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu należy także zaakcentować, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla terenu stanowiącego cześć działki ewidencyjnej , jeżeli jest możliwe jej wyodrębnienie i przedstawienie na załączniku graficznym. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może późniejsza nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Podzielić także należało stanowisko organu odwoławczego, że podział działki nr ew. [...], dokonany po wszczęciu postepowania wznowieniowego pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329.), skargę oddalił.