VII SA/Wa 701/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2016 r., 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca . 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) po -patrzeniu odwołania Pani I. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] października 2015r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego" dwurodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wniosek właścicielki działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. - Pani B. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, usytuowanego na terenie w/w nieruchomości. W dniu [...] maja 2015r. upoważniony pracownik organu powiatowego przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie, podczas których stwierdził, iż na terenie działki przy ul. [...] w W. został wybudowany wolnostojący murowany budynek mieszkalny dwurodzinny. Budynek posiada podpiwniczenie, dwie kondygnacje nadziemne i poddasze nieużytkowe. Prace budowlane zostały zakończona na początku lat 90-tych XX wieku. Przedmiotowy obiekt zrealizowano w na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej Państwu R. i B. S. na budowę budynku mieszkalnego: dwurodzinnego, w zabudowie bliźniaczej na działce przy ul. [...] w W.; Urząd Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1989r., uchylił decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...], zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego na terenie w/w posesji. W dniu [...] sierpnia 1998r. Burmistrz Dzielnicy [...] na mocy decyzji Nr [...] nakazał na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Państwu R. i B. S. wykonanie robót budowlanych wymienionych w tym rozstrzygnięciu w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], z uwagi na stwierdzenie podczas oględzin, iż w/w budynek zrealizowany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...], wydał w dniu [...] maja 2015r. decyzję Nr [...], którą nałożył na Panią B. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr ewid. [...] obrębu [...] przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych. Pani B. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do [...] WINB, który decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie i umorzył postępowanie wszczęte w sprawie zrealizowania przedmiotowej inwestycji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał w w/w rozstrzygnięciu, że organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę winien kontynuować procedurę legalizacyjną w odniesieniu do budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w W., tj. sprawdzić wykonanie obowiązków przewidzianych w decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] Nr [...] oraz ocenić zdatność spornego budynku do użytkowania w rozumieniu art. 42 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2015r., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Pani I. S. złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że w jego ocenie PINB [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy przypomniał w pierwszej kolejności, że organy administracyjne orzekające dotychczas w sprawie uznały przedmiotową inwestycję za samowolę budowlaną, czego nie zanegowały sądy administracyjne. Obiekt wznoszony był bowiem pomimo trwania trybu odwoławczego od decyzji udzielającej pozwolenia na jego budowę (decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...]) oraz wstrzymania prowadzenia robót przez NSA postanowieniem z dnia [...] lipca 1988 r. w/w decyzji (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1990 r., IV SA 381/90). Organ uznał zatem, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi natomiast na czas realizacji w/w obiektu - przed 1994r. zastosowanie w sprawie ma ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji takiego obiektu, tj. gdy obiekt: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając na uwadze pierwszy z wymienionych warunków koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja objęta jest decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1985r., ustalającą miejsce warunki inwestycji, związanej z budową budynku mieszkalnego przy ul. [...] W.. Organ powiatowy nie stwierdził również wystąpienia drugiej z przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., tj. powodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. nakazał na podstawie art. 40 w/w ustawy Państwu R. i B. S. wykonanie robót budowlanych- wymienionych w tym rozstrzygnięciu, w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem. Pani I. S. w odwołaniu od decyzji organu powiatowego Nr [...] zarzuciła PINB [...], że nie ustalił czy roboty budowlane przewidziane w decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] Nr [...] zostały wykonane. Z uwagi na powyższe [...] WINB na mocy postanowienia [...] z dnia [...] grudnia 2015r. zlecił organowi I instancji na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełnienie materiału dowodowego; w zakresie ustalenia, czy obowiązki wskazane w decyzji Burmistrz Dzielnicy [...] Nr [...] zostały rzeczywiście wykonane. W dniu [...] stycznia 2016r. upoważniony pracownik organu powiatowego przeprowadzi oględziny w przedmiotowej sprawie - protokół Nr [...], podczas których "stwierdzono, iż wykonano obowiązek nałożony w/w decyzją". Skarżąca została prawidłowo poinformowana o terminie kontroli, tj. przynajmniej 7 dni przed terminem, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2015r. W tym stanie rzeczy, za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut Pani I. S., iż roboty budowlane wymienione w decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] Nr [...] nie zostały wykonane. Ponadto inwestor przedłożył projekt i ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych; sporządzone przez mgr inż. arch. B. T., zgodnie z którą przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i nadaje się do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Podsumowując powyższe, wskazać należy, iż wymienione w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. zostały wykluczone. Jednocześnie wykonanie zostały roboty budowlane doprowadzające w/w budynek do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, nakazanie rozbiórki obiektu jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy brak jest prawnej i technicznej możliwości nakazania określonych robót na podstawie a art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organ I instancji zasadnie zezwolił na użytkowanie budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Skargę na tę decyzję złożyła I. S.. Podniosła w niej przede wszystkim to, że organy nie zbadały, czy legalizowany budynek nie wpływa negatywnie na stan techniczny jej budynku. Wskazywała, na zawilgocenia ściany sąsiadującej z budynkiem B. S. oraz ograniczony dostęp światła do pomieszczeń znajdujących się w jej budynku spowodowany zrealizowaniem samowoli budowlanej. Zdaniem Skarżącej obowiązki nałożone na inwestora decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] Nr [...] nie załatwiają problemu a nadto zostały określone bez zasięgnięcia specjalistycznych informacji. Nie została też opracowana żadna dokumentacja techniczna przeprowadzonych robót. Poza tym Skarżąca wskazywała, że przeprowadzone postępowanie nie rozstrzygnęło statusu łącznika istniejącego pomiędzy budynkami. W ocenie skarżącej w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej powinien brać udział również jej syn, który odziedziczył udział we własności nieruchomości po śmierci ojca. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na datę popełnienia samowoli budowlanej. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie. Wskazana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 40 tej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów albo wykluczenie musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Podobnie ogólne stwierdzenie, że takie zagrożenie nie występuje należy uznać za niewystarczające. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. W przedmiotowej sprawie okolicznościami bezspornymi jest to, że budowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Organy prawidłowo zastosowały również przepisy ustawy z 1974 r. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko organów co do tego, że przepisy planistyczne pozwalały na powstanie tego budynku. Natomiast za przedwczesne należało uznać stanowisko organów wykluczające przesłankę wymienioną w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazać trzeba, że z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych; sporządzone przez mgr inż. arch. B. T.wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i nadaje się do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie odnosi się natomiast do kwestii określonej w przywołanym wyżej przepisie. W szczególności brak jest oceny oddziaływania przedmiotowego budynku na budynek sąsiedni. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organów co do tego, że decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] Nr [...] rozstrzygała kwestię pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla sąsiedniego budynku. Decyzja ta, zdaniem organów zmierzała do doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie zauważają jednak organy, że wykonanie określonych ww. decyzji obowiązków nie uczyniło inwestycji odpowiadającej prawu. Lokalizacja budynku w dalszym ciągu nie odpowiada przepisom technicznym określającym odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Niemniej podkreślić należy, że niespełnianie przez obiekt budowlany określonego warunku technicznego jakim powinny odpowiadać budynki, w szczególności normy zbliżenia do budynku sąsiedniego, nie może być uznawane automatycznie za równoważne zaistnieniu przesłanki stwarzania przez ten budynek niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bez powiązania tego stanowiska z konkretnymi okolicznościami, które taki wniosek w sposób pełny uzasadniają. Z tych powodów należało uznać, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie, w szczególności nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że budynek w istniejącym kształcie nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla sąsiedniej nieruchomości. Wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozważą zasadność dopuszczenia do udziału w postępowaniu syna Skarżącej S., natomiast wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej poczynionych wywodów Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.