VII SA/Wa 673/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Komitetu [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" z siedzibą w B. na czynność Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odrzucenia projektu uchwały postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1466/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Komitetu [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" z siedzibą w B. na czynność Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odrzucenia projektu uchwały. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że dokonując oceny wywiedzionej skargi twierdził, że skarga została złożona przez Komitet [...], który to podmiot nie należy do żadnej z grup wymienionych w art. 25 p.p.s.a, co powoduje, że nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków i tym samym nie może występować w postępowaniu sądowym. Komitet nie jest bowiem ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, ani też organizacją społeczną nie posiadającą osobowości prawnej. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżący Komitet nie posiada zdolności sądowej. Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że warunkami formalnymi skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi jest między innymi złożenie skargi na akt lub czynność objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, którą wyznaczają przepisy ustawy p.p.s.a. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 i § 2a i § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że skarga Komitetu dotyczy czynności Rady Gminy [...] polegającej na odrzuceniu na posiedzeniu Rady Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2021 r. projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a zatem, że nie istnieje akt lub czynność jako przedmiot zaskarżenia. W ocenie Sądu, odrzucenie przez Radę projektu uchwały nie jest aktem administracyjnym, a jedynie czynnością i to taką, która nie podlega kognicji Sądu w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, skargę Komitetu Sąd Wojewódzki odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 z uwagi na brak zdolności sądowej tego podmiotu do występowania w postępowaniu sądowym oraz z uwagi że, zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanym art. 3 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Komitet [...] zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało przez Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 25 p.p.s.a. i przepisów art. 41a, art. 101 ust. 2a oraz art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), a ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki, oceniając zdolność sądową skarżącego oraz dopuszczalność skargi, nie uwzględnił regulacji art. 41a, art. 101 ust. 2a i art. 101a ust. 1 u.s.g., ale też nie zastosował prawidłowo art. 25 § 3 p.p.s.a., co skutkowało podjęciem wadliwego postanowienia o odrzuceniu skargi. Ponadto Sąd Wojewódzki, oceniając zdolność sądową Komitetu [...], nie mógł pominąć przepisu art. 41a u.s.g. i powinien powyższe unormowania wziąć pod uwagę przy weryfikacji statusu Komitetu [...] w kontekście art. 25 § 3 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki przy ocenie zdolności sądowej Komitetu nie wziął pod uwagę, że skarga na przedmiotową uchwałę Rady Gminy podpisana została przez grupę osób oznaczonych z imienia i nazwiska, a na wstępie skargi powołano art. 101 ust. 2a u.s.g., stanowiący, że skargę na uchwałę można wnieść do sądu w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Uwzględniając całokształt okoliczności przytoczonych w skardze, Sąd Wojewódzki powinien rozważyć, czy osoby, które podpisały skargę, stanowią grupę mieszkańców, która w myśl art. 101 ust. 2a u.s.g. uprawniona jest do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w trybie art. 101 ust. 1 bądź art. 101a ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że przy badaniu dopuszczalności skargi w znaczeniu przedmiotowym Sąd Wojewódzki pominął wymienione przepisy art. 101 i art. 101a u.s.g., które wyznaczają zakres sądowej kontroli działań organów gminy, niezależnie od regulacji art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto zauważono, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z jakich względów uznał, że przedmiot zaskarżenia nie stanowi aktu bądź czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem ogólnikowe twierdzenia Sądu Wojewódzkiego co do przesłanek odrzucenia skargi nie pozwoliły na dokonanie pełnej merytorycznej oceny w zakresie podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności skargi złożonej przez Komitet [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie również dokonanie właściwej kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia, na podstawie materiału zebranego w aktach sprawy w powiązaniu z regulacją art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 i ust. 2a oraz art. 101a u.s.g. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie zbadał zdolność sądową Komitetu [...] i uznał, że osoby które wniosły skargę w niniejszej sprawie działają w oparciu o art. 41a u.s.g., zgodnie z którym grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Dalej należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] czynności związane z realizacją obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wykonuje Komitet [...], który może utworzyć grupa co najmniej 5 mieszkańców gminy. Zgodnie z art. 25 § 3 p.p.s.a zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W oparciu o powyższe Sąd uznał, że Komitet [...] jako inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, wobec przyznania mu uprawnienia przez art. 41 a) u.s.g. do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, ma zdolność sądową do występowania przed sądem administracyjnym. W dalszej kolejności wskazać należy, że złożona w sprawie skarga przez Komitet [...] jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona na czynność, która nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Komitet [...] zaskarżył w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy [...] odrzucającą projekt uchwały Komitetu [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" z siedzibą w B.. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że Rada Gminy [...] podjęła uchwałę. Rada Gminy [...] rozpoznając złożony przez Komitet projekt uchwały nie podjęła uchwały o jego przyjęciu. Niepodjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. i wobec tego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. Właściwość sądu administracyjnego określona jest w art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ww. ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy naruszenia prawa, do jakiego miało dojść na skutek niepodjęcia ("odrzucenia uchwały") uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Rada gminy jako kolegialny organ samorządu gminy podejmuje działania w formie uchwały. Jest to akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia, w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 14 u.s.g., LEX/el. 2012). Zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi zaś, że zaskarżeniu w tym trybie podlega wyłącznie uchwała lub zarządzenie. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazuje treść wyciągu z protokołu z XXXIII sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 24v.-27 akt sądowych), w punkcie 14 obrad zatytułowanym "Rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej" zapisano, że "Przewodniczący Rady Gminy H. K. przedstawił pod głosowanie projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej - została odrzucona w głosowaniu jawnym 9 głosami "przeciw", przy 4 głosach "za" i 1 "wstrzymującym się", przy obecności 14 radnych". Z powyższego wynika, że Rada Gminy [...] wykonała czynność nakazaną przez prawo i poddała pod obrady, a następnie głosowanie projekt uchwały Komitetu. W głosowaniu rady gminy na sesji większość radnych była przeciwko podjęciu uchwały. Mając na względzie treść powyższego protokołu nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium nie została podjęta (większość radnych zagłosowała przeciwko podjęciu uchwały). Twierdzenie, że została podjęta uchwała odrzucająca projekt uchwały, a tak została sformułowana skarga, jest pozbawione podstawy prawnej. Istotą wyrażenia woli organu jest bowiem treść podjętej uchwały w ujęciu pozytywnym. Natomiast w razie przewagi głosów przeciwko uchwale (projektowi uchwały) nie można twierdzić, że rada podjęła uchwałę o treści przeciwnej niż poddana pod głosowanie. W sytuacji, gdy radni debatują, a następnie głosują nad sprawą publiczną objętą przedmiotem projektu uchwały, jest ona albo przyjmowana przez radę albo nieprzyjmowana czyli odrzucana. Odrzucenie projektu uchwały nie oznacza nic ponad to, że projekt uchwały nie został uchwalony i że nie wejdzie ona w życie i nie będzie obowiązywała (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 202/17- orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem twierdzić, że do obrotu prawnego weszła uchwała o odmowie przyjęcia uchwały, czy też odrzuceniu projektu uchwały, bo uchwała taka nie niosła by ze sobą żadnej treści normatywnej. Brak jest treści normatywnej w okoliczności, że większość radnych gminy była przeciwko podjęciu uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za treść normatywną należy tu przyjąć taki zbiór twierdzeń, który wynika z przepisów danego aktu prawnego i reguluje władczo jakąś sferę spraw przekazanych do uregulowania. Niepodjęcie uchwały nie przybiera formy przepisu, a więc po pierwsze nie jest uchwałą, a po drugie żadnej kwestii władczo i w sposób normatywny nie reguluje. Odrzucenie uchwały nie stanowi zatem o podjęciu innej uchwały, jak tego chce w skardze strona skarżąca. Musiałby obowiązywać wyraźny przepis ustawowy, który z odrzuceniem uchwały wiązałby skutek w postaci niejako "automatycznego" podjęcia innej uchwały. Taki przypadek reguluje chociażby ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 poz. 528) w art. 13 ust. 2 stanowiąc, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Ten przepis wyraźnie stanowi, że w przypadku złożenia projektu uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium zarządowi powiatu i przegłosowaniu odrzucenia tego projektu, skutkiem takiego działania rady powiatu jest podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium mimo, że projekt uchwały zakładał tylko głosowanie nad udzieleniem absolutorium. Takiej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie. Musiałby więc istnieć analogiczny przepis jak powołany art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, aby uznać, że odrzucenie przez radnych projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium jest równoznaczne z podjęciem uchwały o odmowie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium. Takiego przepisu jednak nie ma. Również z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skarga przysługuje tylko na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Przepis ten natomiast nie dopuszcza skargi na nieprzyjęcie w formie uchwały przez organ gminy projektu uchwały. Oznacza to, że skarga na taką czynność organu gminy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (zob. postanowienie NSA oz. w Lublinie z dnia 30 października 1995 r., sygn. akt SA/Lu 1168/95, postanowienie NSA z 5 listopada 2014 r. II OSK 2940/14 - orzeczenia.nsa. gov.pl). Trzeba zatem stwierdzić, że niepodjęcie uchwały przez radę gminy (wynik głosowania na sesji: więcej głosów "przeciwko" niż "za"), nie jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. i wobec tego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. Dlatego też sąd doszedł do przekonania, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ nie dotyczy uchwały będącej aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu, ani innego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Należy także wskazać, odnosząc się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii pominięcia przepisów art. 101 i art. 101a u.s.g., przy badaniu dopuszczalności skargi w znaczeniu przedmiotowym, które wyznaczają zakres sądowej kontroli działań organów gminy niezależnie od regulacji art. 3 § 2 p.p.s.a., że w treści skargi skarżący Komitet wyraźnie wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odrzucenia projektu uchwały. Skarżący wskazali przy tym, że podstawą prawną wniesienia skargi jest art. 101 u.s.g. Natomiast zgodnie z art. 101a u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Podkreślić należy, że złożona do sądu administracyjnego skarga może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania aktu prawa miejscowego) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Skoro Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Rada Gminy nie podjęła uchwały, tym samym w niniejszej sprawie nie można było oprzeć skargi na art. 101a u.s.g. Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie nie można mówić, że organ nie wykonał czynności nakazanych prawem, gdyż Rada Gminy poddała projekt uchwały Komitetu pod obrady i głosowanie. Reasumując nieuzyskanie wymaganej większości podczas głosowania nad uchwałą nie jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieprzystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że negatywny wynik głosowania nad projektem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium jest równoznaczny z podjęciem uchwały o nieprzystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Przewaga głosów przeciwko uchwale nie oznacza, że rada podjęła uchwałę o treści przeciwnej niż poddana pod głosowanie. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) sąd skargę odrzuca jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt II zostało oparte na art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.