VII SA/Wa 657/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. i M.O. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 lutego 2023 r. Nr 120/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz A. R. i M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2023 r. Nr 120/OPON/2023 Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania J. S. i M. P. od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej A. R. i M. O. pozwolenia na budowę obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na części działki nr ew. [...] w obrębie ew. [...] C. w jednostce ewidencyjnej [...] K.- obszar wiejski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej; p.b., uchylił w całości ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja z 14 lutego 2023 r. została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 9 sierpnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek inwestorów A. R. i M. O. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na części opisanej powyżej działki nr ew. [...]. Pismem z 12 października 2022 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o zawieszenie postępowania, w związku z czym organ I instancji zwrócił się do stron o zajęcie stanowiska w sprawie tego wniosku. Z uwagi na to, że pismem z 3 listopada 2022 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o podjęcie postępowania, ww. decyzją z [...] listopada 2022 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji z [...] listopada 2022 r. przez właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestorów i znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (tj. nieruchomości nr [...] i [...] - k.18 projektu zagospodarowania terenu), tj. przez - J. S. i M. P., Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z 14 lutego 2023 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie w całości, gdyż analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że nie został rozpoznany wniosek inwestora o zawieszenie postępowania, a zatem strony nie miały możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, gdyż takie rozstrzygniecie nie zapadło. Po drugie, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że na terenie inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa C, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. (Dz. Woj. [...]. z 2006, Nr [...], poz. [...]), dalej jako: m.p.z.p., zgodnie z którym działka inwestycyjna jest położona na terenie oznaczonym symbolem planistycznym 9RM/MN - tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 7 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Organ odwoławczy stwierdził, że budynek inwestorów został usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką ewidencyjną o nr 211/1 oraz 1,5 m od granicy z działką nr [...] oraz podniósł, między innymi, że dla terenu 9RM/MN plan przewiduje maksymalny współczynnik intensywności zabudowy 0,4 (§ 25 ust. 1 pkt 4 lit.f m.p.z.p.). Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak zweryfikowania możliwości zabudowy działki inwestycyjnej w świetle przepisów m.p.z.p. wskazując, że z § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b m.p.z.p. wynika, iż minimalna szerokość krótszego boku działki powinna wynosić: - 25 m dla zabudowy zagrodowej, 20 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, 12 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, tymczasem z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że krótszy bok działki inwestycyjnej wynosi 8 m. Organ podkreślił jednakże, że plan miejscowy dopuszcza zabudowę na działkach mniejszych, których podział został dokonany przed wejściem w życie planu lub powstałych w wyniku wydzielenia dróg wyznaczonych na rysunku planu, przy zachowaniu wymogów określonych w przepisach odrębnych (§ 12 pkt 1 m.p.z.p.). Wojewoda zauważył dodatkowo, że ze względu na wymiar krótszego boku działki wynoszący 8 m, do planowanej inwestycji nie ma zastosowania § 25 ust. 1 pkt 4 lit. c m.p.z.p., który stanowi, że dla działek których szerokość krótszego boku jest mniejsza od 20 m a większa od 12 m, plan dopuszcza możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną bądź bezpośrednio przy granicy przy zachowaniu innych wymogów wynikających z ustaleń niniejszego planu oraz przepisów odrębnych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien także zweryfikować prawidłowość usytuowania przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej jako: r.w.t., oraz zalecił organowi I instancji, aby uwzględnił, że sposób mierzenia odległości pomiędzy granicą działki sąsiedniej a projektowanym budynkiem, którego ściana z otworami okiennymi zwrócona jest w stronę tej granicy, normował § 12 ust. 2 r.w.t. w jego brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 12 marca 2009 r. - odległość tę należało wówczas mierzyć w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu okiennego (drzwiowego) ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego w dachu. Organ zaznaczył, że przywołana regulacja obowiązywała do 8 lipca 2009 r., kiedy to prawodawca w miejsce tej szczególnej regulacji wprowadził normę ogólną odnoszącą się do sposobu liczenia wszystkich odległości określonych w rozporządzeniu pomiędzy projektowanym budynkiem a innymi budynkami, urządzeniami budowlanymi lub granicą działki budowlanej, przyjętą w § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia. Regulacja ta stała się wyznacznikiem sposobu mierzenia wszystkich odległości - prawodawca przy sposobie mierzenia odległości przyjął wyłącznie kryterium miejsca najmniejszego oddalenia. Konkludując, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien zweryfikować prawidłowość lokalizacji planowanej inwestycji pod kątem przepisów § 12 ww. rozporządzenia, uwzględniając otwory okienne i drzwiowe znajdujące się w obu ścianach graniczących z działkami sąsiednimi. Po trzecie, odwołując się do przepisów § 14 pkt 8 oraz § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.), dotyczących wymogów odnośnie do informacji o obszarze oddziaływania obiektu, Wojewoda stwierdził, że co prawda w projekcie znajduje się punkt 8 "Informacja o obszarze oddziaływania obiektu", jednak nie spełnia on ww. wymogów, gdyż jest lakoniczny, mało precyzyjny. Po czwarte, zdaniem Wojewody, rysunek projektu zagospodarowania terenu nie jest zgodny z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który stanowi, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu określa układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, brakuje ww. elementów. Po piąte, w ocenie organu II instancji, projekt powinien zostać doprowadzony do zgodności z przepisami r.w.t. poprzez przedłożenie czytelnej analizy nasłonecznienia i przesłaniania z jednoznacznymi wnioskami w zakresie spełnienia warunków wynikających z § 13, § 57 i § 60 r.w.t. dla projektowanego budynku ze względu na planowaną lokalizację. Kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie przeprowadzonej analizy i powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września) odrębnie. Zdaniem Wojewody, niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Ze względu na planowaną lokalizację inwestycji, inwestor powinien wykazać zgodność projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., który nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwzględnieniem istniejącej oraz potencjalnej zabudowy na sąsiednich działkach, mając w szczególności na względzie § 13, § 57 i § 60 oraz § 271-273 ww. rozporządzenia. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Po szóste, Wojewoda stwierdził, że nie ma on możliwości weryfikacji zachowania wymogu określonego w § 25 ust. 1 pkt 4 lit.f m.p.z.p., który określa maksymalny współczynnik intensywności zabudowy. Po siódme zaś, jak wskazał organ odwoławczy, projekt powinien spełniać wymogi określone w § 18 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., który w zakresie odprowadzenia wód opadowych ustala odprowadzanie tych wód z terenów zabudowy wg rozwiązań indywidualnych, powierzchniowo i przez infiltracje do gruntu. W przypadku niewystarczająco chłonnej powierzchni biologicznej działki należy zapewnić retencje wody w zbiornikach. W dokumentacji projektowej, zdaniem Wojewody, brakuje ww. elementów. Wojewoda przypomniał, że sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). W odniesieniu do powyżej stwierdzonych uchybień organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie, uchybił przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązującemu organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. Wojewoda zauważył, że możliwość wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji, gdyż stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a. organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, jednak, zdaniem Wojewody, usunięcie stwierdzonych przezeń nieprawidłowości wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji. Dokonanie niezbędnych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby w tej sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z tego względu Wojewoda przyjął, że do organu I instancji należy ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez sprawdzenie projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., a w przypadku stwierdzenia naruszeń nałożenie obowiązku ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. Sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R. i M. O., w ramach którego przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy; 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że cofnięcie wniosku o zawieszenie postępowania jest bezskuteczne przed jego rozpoznaniem, 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ I instancji nie zweryfikował możliwości zabudowy działki inwestycyjnej; 4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 oraz § 9 ust. 3 r.w.t. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji nie zweryfikował prawidłowości lokalizacji zamierzonej inwestycji w zakresie położenia otworów okiennych i drzwiowych; 5) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 14 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez stwierdzenie, iż przedłożony projekt jest niezgodny z przepisami tego rozporządzenia bez jednoczesnego wskazania, na czym owa niezgodność polega; 6) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 13, § 57 i § 60 r.w.t. poprzez stwierdzenie, iż przedłożony projekt jest z nimi niezgodny bez jednoczesnego wskazania, na czym owa niezgodność polega; 7) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z § 13, § 57, § 60 oraz 271-273 r.w.t. poprzez stwierdzenie, że inwestorzy powinni wykazać sporządzenie przedłożonego projektu z poszanowaniem występujących w strefie oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez niesprecyzowanie ewentualnego naruszenia ww. przepisów przez skarżących lub organ I instancji, 8) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ odwoławczy nie miał możliwości weryfikacji zachowania wymogu przepisu m.p.z.p., który określa maksymalny współczynnik intensywności zabudowy; 9) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż przedłożony projekt nie zawiera rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych. W odniesieniu do podniesionych zarzutów, wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie decyzji z 14 lutego 2023 r. w całości i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszących sprzeciw, przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie została wykazana przez organ odwoławczy w żadnym stopniu, zaś zarzuty dotyczące rzekomych braków w projekcie czy też jego niezgodności z obowiązującymi przepisami zostały sformułowane przez organ odwoławczy nadmiernie lakonicznie i ogólnikowo, a w niektórych przypadkach wskazywałyby wręcz, że organ ten, poza decyzją organu I instancji oraz odwołaniem, nie zapoznał się z materiałami (aktami) sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, rozpoznawany przed sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia zaś organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może przy tym zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, stanowiącej wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). W odniesieniu do zasad dotyczących rozpoznawania sprzeciwu od decyzji przypomnieć zaś należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 2606/20; z 10 sierpnia 2020 r. II OSK 377/21). W sprzeciwie od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest podnoszenie jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mają bezpośredni związek z zastosowaniem przez organ administracji powołanego przepisu (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. wydany w sprawie II OSK 2564/21). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, sprzeciw wniesiony od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lutego 2023 r. zasługiwał na uwzględnienie, gdyż organ ten wadliwie uznał, że w rozpatrywanej przezeń sprawie zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej A. R. i M. O. pozwolenia na budowę obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na części działki nr ew. [...] w obrębie ew. [...] w jednostce ewidencyjnej [...] K.- obszar wiejski. Ujawnienie powodów wniosku powziętego przez Sąd w tej sprawie poprzedzić musi przypomnienie, że kontrolowana przez Sąd I instancji na skutek wniesionego sprzeciwu decyzja kasacyjna wydana została w odniesieniu do uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej wynikających z przepisów art. 35 p.b., zobowiązujących te organy do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.) oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 ww. przepisu, uprawnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie (art. 35 ust. 3 p.b.). Tryb z art. 35 ust. 3 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku materialnoprawnych braków wniosku o pozwolenie na budowę, przy czym, w sytuacji, gdy projekt obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie stanowią istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 p.b., w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r. II OSK 2433/21). Pamiętać przy tym jednakże należy, że aczkolwiek przepis art. 35 ust. 3 p.b. ma także zastosowanie w razie stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiając inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku, gdy zrealizowanie tego celu nie jest możliwe z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowanych robót z planem miejscowym, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie można bowiem od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (zob. wyrok NSA z 16 października 2020 r. II OSK 729/18). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda niezasadnie uznał, iż postępowanie przed organem I instancji cechowało się wadliwością uzasadniającą skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przyznanej mu mocą art. 138 § 2 k.p.a. z następujących względów. Zdaniem Sądu, nie sposób, po pierwsze, odmówić słuszności argumentacji sprzeciwu, w ramach której strony go wnoszące podnoszą, że nie stanowiła uprawionego powodu do wydania decyzji kasacyjnej podana przez Wojewodę przyczyna zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w postaci konieczności zweryfikowania przez organ I instancji prawidłowość lokalizacji planowanej inwestycji pod kątem przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa C. (uchwała Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.), jak i pod kątem spełnienia przez przedstawiony projekt zagospodarowania terenu wymogów ustanowionych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 tego rozporządzenia). Tego rodzaju weryfikacja decyzji organu I instancji dokonana powinna zostać przez organ odwoławczy, gdyż merytoryczna ocena poprawności zastosowanych w projekcie budowlanym rozwiązań dokonywana w odniesieniu do przepisów aktu prawa miejscowego oraz przepisów techniczno-budowlanych, co do zasady, nie wchodzi w zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w którym stanowi art.136 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym ogranicza do "uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", zaś omawiana, dostrzeżona przez organ odwoławczy wadliwość decyzji starosty dotyczy w istocie kwestii oceny faktów (tu: konkretnych rozwiązań projektowych) z punktu widzenia relewantnych w danej sprawie przepisów prawa materialnego. Przyjąć bowiem trzeba, że wydanie przez Starostę [...] decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę było wynikiem uznania przez ten organ, że przedstawione mu do akceptacji projekty (zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany) odpowiadają tak wymogom stosownych przepisów prawa miejscowego, jak i warunków technicznych, stąd zadaniem organu odwoławczego będzie zweryfikowanie tego zapatrywania organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego. W tym zakresie, jak wnoszący sprzeciw zasadnie podnoszą, organ odwoławczy dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, umożlwiającym mu merytoryczne zweryfikowanie kwestii zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami prawa. Sąd w całości podziela również stanowisko wnoszących sprzeciw, że okoliczność nierozpoznania przez organ I instancji złożonego przez nich wniosku o zawieszenie postępowania, co powinno nastąpić w odpowiedniej formie procesowej, umożliwiając stronom wniesienie środka zaskarżenia, nie stanowiła uprawnionej podstawy do zastosowana art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględnić bowiem należało, że przed rozpoznaniem tego wniosku doszło do złożenia przez inwestorów wniosku o podjęcie postępowania, który w opisanych okolicznościach procesowych tej sprawy potraktować należało jako wniosek o cofnięcie wniosku o zawieszenie postępowania. Wnoszący sprzeciw słusznie podnoszą, że procedowanie w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania było z tego względu całkowicie bezzasadne i niecelowe. Nie sposób także zrozumieć, jakie braki - z perspektywy wymogów określonych we wskazanym przez organ II instancji przepisie § 14 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, posiada załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania działki. Powołany przez organ odwoławczy przepis wymaga, aby część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawierała informację o obszarze oddziaływania obiektu, zaś w świetle § 18 ww. rozporządzenia, informacja o obszarze oddziaływania obiektu obejmuje: 1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu; 2) zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. W odniesieniu to tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że akta sprawy dowodzą, iż oba te wymagane elementy informacji o obszarze oddziaływania obiektu przedstawiony organowi odwoławczemu projekt zagospodarowania terenu zawiera na str. 18 (pkt 8), wskazując w odniesieniu do powołanych tam przepisów, że obszar oddziaływania inwestycji nie ogranicza się do terenu inwestycji i wykracza poza granicę działki [...] na działki [...] i [...]. Już choćby z tego względu Sąd za uprawniony uznał zarzut rozpoznawanego sprzeciwu, w ramach którego wnoszący sprzeciw podnieśli, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje, iż organ ten nie zapoznał się wnikliwie z aktami sprawy. W podobny sposób Sąd ocenił wniosek Wojewody co do tego, że dokumentacja projektowa obarczona jest brakami uniemożliwiającymi zweryfikowanie wymogów określonych w § 18 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Powołany przepis prawa miejscowego stanowi, że w zakresie odprowadzenia wód opadowych plan ustala odprowadzanie wód opadowych z terenów zabudowy wg rozwiązań indywidualnych, powierzchniowo i przez infiltracje do gruntu, a w przypadku niewystarczająco chłonnej powierzchni biologicznej działki plan wymaga zapewnienia retencji wody w zbiornikach. Zdaniem Sądu, ocena spełnienia wymogów wynikających w ww. przepisu prawa miejscowego jest możliwa do dokonana w odniesieniu do rozwiązań projektowych przewidujących odprowadzanie wody z dachu za pomocą rynien i rur spustowych i jej zagospodarowanie na terenie inwestora (str. 16 pkt 3b projektu zagospodarowania terenu i str. 5 pkt 9a projektu architektoniczno-budowlanego), zaś ewentualne niejasności w tym zakresie mogą być wyjaśnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., bez ryzyka uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Sąd nie aprobuje także wniosku Wojewody, że rysunek projektu zagospodarowania terenu nie jest zgodny z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zauważając na marginesie, że organ, jak się wydaje, błędnie powołał ostatnio przywołany przepis zamiast § 15 ust. 2 pkt 6 tego rozporządzenia, skoro dopatrzył się istotnej wady przedmiotowego projektu w postaci braków w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, która według wskazanego powyżej rozporządzenia powinna określać układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Jeśli zważyć, że planowany układ komunikacyjny obejmuje 2 miejsca postojowe, jedno zlokalizowane w garażu, a drugie na utwardzeniu przed budynkiem (k. 16 części opisowe), co zostało uwidocznione na części rysunkowej projektu, to trudno zrozumieć, o jakich brakach w ww. zakresie jest mowa w decyzji objętej rozpoznawanym sprzeciwem. Ubocznie Sąd zauważa, że jeśli chodzi o planowany układ komunikacyjny, to z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Starosta [...] udzielił inwestorom zgody na odstępstwo od przepisów § 14 ust. 1 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a r.w.t. Zdaniem Sądu, zasadność wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wadliwie powiązał ponadto z potrzebą dokonania analizy oświetlenia i nasłonecznienia dla celów ustalenia, czy przedstawiony projekt odpowiada wymogom przepisów § 13, § 57 i § 60 r.w.t. W tym zakresie uwzględnić należało, że przepis § 13 r.w.t. może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, co wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (zob. wyroki NSA: z 22 lutego 2023 r., II OSK 922/21; z 20 października 2022 r., II OSK 841/21; z 10 lipca 2019 r. II OSK 2207/17; z 9 maja 2017 r. II OSK 2183/15; z 24 lutego 2015 r. II OSK 1772/13). Zastrzeżeniem obejmuje się wyłącznie sytuację, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r.; II OSK 1277/08, publ. ONSAiWSA 2010/6/111 z aprobującą glosą T. Bąkowskiego, publ. OSP 2011/1/8). W niniejszej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny, którego dotyczą zatwierdzone projekty, jest budynkiem o wysokości 8,32 m, zaś sąsiadujące z działką inwestycyjną działki o nr [...] i [...] są działkami niezabudowanymi stanowiącym, jak wynika z akt sprawy, grunty orne. Nie ma też stąd potrzeby objęcia ich analizą niezbędną do oceny zachowania wymogów przyjętych w przepisach § 57 i § 60 r.w.t., skoro przedmiot regulacji ww. przepisów odnosi się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Brak możliwości zastosowania w sprawie § 13, 57 i 60 r.s.w.t. nie ma w związku z tym wpływu na możliwość dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiednich nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w ramach uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie można pomijać, że w świetle ostatnio powołanego przepisu poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich (A. Despot – Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany pod red. A. Plucińskiej - Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 5, pkt II.7). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego, zaś ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Obowiązek uwzględnienia przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie, bez odniesienia do skonkretyzowanych planów zagospodarowania sąsiednich działek. Organ administracji dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego nie może oceniać go pod kątem każdego możliwego sposobu zabudowy sąsiedniej działki (zob. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r. II OSK 455/20). Nieuprawniona jest ponadto podana przez organ odwoławczy, jako kolejna przyczyna zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., niemożność weryfikacji zachowania wymogu określonego w § 25 ust. 1 pkt 4 lit. f m.p.z.p., który określa maksymalny współczynnik intensywności zabudowy na poziomie 0,4. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. kompetencja organów administracji architektoniczno-budowlanej obejmuje analizę tego, czy sposób obliczania powierzchni i zabudowy, wykazanej następnie w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, jest zgodny z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Przypomnieć w związku z tym należy, że przez intensywność zabudowy rozumie się wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm./), zaś w świetle § 12 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Zgodnie z § 14 pkt 4 lit. a ww. rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera zestawienie: a) powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony, b) powierzchni dróg, parkingów, placów i chodników, c) powierzchni biologicznie czynnej, d) powierzchni innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących. Ponadto, stosownie do § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, w szczególności zestawienie: a) powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony, b) powierzchni dróg, parkingów, placów i chodników, c) powierzchni biologicznie czynnej, d) powierzchni innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania terenu zawiera tabelę obejmującą zestawienie poszczególnych powierzchni dla planowanej inwestycji (m.in. powierzchni: części działki [...], zabudowy budynku, utwardzenia) wg normy PN-ISO 9836, wymienionej w załączniku nr 2 do omawianego rozporządzenia (Lp.12) jako służącej określaniu i obliczaniu wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, co w konsekwencji niezrozumiałym i nieuprawnionym czyni stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości weryfikacji tych danych pod kątem ich zgodności z § 25 ust. 1 pkt 4 lit. f m.p.z.p. Zważywszy zatem, że w wyniku sądowej kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 120/OPON/2023 nie utrzymało się stanowisko tego organu o wydaniu przez Starostę [...] decyzji z [...] listopada 2022 r. z naruszeniem przepisów postępowania i w warunkach wskazujących na to, że istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie mają kwestie, które wymagają wyjaśnienia w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, co jest warunkiem sine qua non wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd wniesiony sprzeciw uwzględnił, gdyż skutkiem sądowej kontroli tej sprawie było uznanie, że organ odwoławczy w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy poprzez wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd ocenę prawną Wojewoda Mazowiecki zobowiązany będzie uwzględnić w toku ponownego rozpatrzenia wniesionego do tego organu odwołania (art. 153 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej względów, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.