VII SA/Wa 315/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2022 r. znak: DOA.7111.273.2022.MWG w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 30 listopada 2022 r., znak DOA.7111.273.2022.MWG Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A., reprezentowanej przez r.pr. K W, na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 18 lipca 2022 r., nr 935/SAAB/2022, w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wyjaśnił, że ww. postanowieniem Wojewoda Mazowiecki odmówił dopuszczenia [...]S.A. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę dla inwestycji pn.: "Budowa II linii metra w Warszawie - III etap realizacji odcinka zachodniego od szlaku za stacją C[...] "[...]" do Stacji Techniczno- Postojowej (STP) "[...]" wraz STP "[...]". Zamierzenie budowlane nr [...] polegające na budowie przyłączy i sieci uzbrojenia terenu oraz dróg zewnętrznych na terenie Stacji Techniczno-Postojowej "[...]" (ul. [...]/ ul. [...]oraz ul. [...], [...]- gm. [...]) wraz z przebudową sieci uzbrojenia terenu, dróg i układu drogowego wynikającego z budowy Stacji Techniczno-Postojowej "[...]", na terenie Dzielnicy [...]oraz [...]w gminie [...], powiat [...], województwo mazowieckie". Postanowienie zawierało pouczenie, że stronom przysługuje na nie zażalenie do GINB w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego [...]S.A., reprezentowana przez r.pr. K W, wniosła zażalenie do GINB. GINB wyjaśnił też, że wnioskiem z 6 lipca 2022 r. [...] S.A. wniosły o "uznanie statusu strony" przysługującego Spółce w toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji oraz dopuszczenie przedstawicieli i pełnomocnika Spółki, jako strony do dalszych czynności postępowania. Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Artykuł ten dotyczy jedynie wniosków składanych przez organizacje społeczne, natomiast nie odnosi się do wniosków osób prawnych czy fizycznych. W wyniku rozpoznania wniosku z 6 lipca 2022 r., postanowieniem z 18 lipca 2022 r., nr 935/SAAB/2022, Wojewoda Mazowiecki odmówił dopuszczenia [...]S.A. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę dla inwestycji, wskazując podstawy prawne - art. 126 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. Jakkolwiek Wojewoda Mazowiecki, jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał ww. przepisy, odnoszące się do uprawnień strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, to z sentencji oraz uzasadnienia postanowienia bezpośrednio wynika, że jego przedmiotem jest odmowa dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu, jako strony, a nie odmowa umożliwienia stronie dostępu do akt sprawy. Powołany art. 126 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby prawnej, gdyż przedstawia zakres odesłań do stosowania do postanowień przepisów dotyczących decyzji, a w zakresie nadzwyczajnych środków prawnych - do regulacji z zakresu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1362/08 stwierdził, że art. 123 k.p.a. "to przepis, który zawiera pojęcie "postanowienia", jednakże w sensie procesowym, co oznacza, że przepis ten nie może być podstawą prawną dla rozstrzygnięcia ustalającego, czy żądanie pochodzi od strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić, w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 kpa). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia - wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (vide komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych: "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987r. nr 2, poz. 46. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje zatem na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem, czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Sama w sobie nie ma także znaczenia ranga rozstrzyganej sprawy procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej na tyle istotną, by stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W żaden sposób u prawi nenia tego nie można domniemywać. Należy stwierdzić, że zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym. Skoro w k.p.a. brak jest przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia osoby prawnej do udziału w postępowaniu, to po stronie Wojewody Mazowieckiego nie powstał ustawowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia (czy to w formie decyzji czy postanowienia) z wniosku Spółki o uznanie jej za stronę postępowania. Podstawę do wydania postanowienia mógłby stanowić art. 123 k.p.a., na które to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 18 lipca 2022 r., nie można wywieść z błędnego pouczenia zawartego w tym postanowieniu (wyrok NSA z dnia 23 lutego.2016 r" sygn. akt I OSK 1225/14). Zgodnie z art: 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Okoliczność, że [...]S.A. wniosła zażalenie zgodnie z pouczeniem wskazanym przez Wojewodę Mazowieckiego nie może jednak skutkować rozpatrzeniem ich zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1363/15, stwierdził: "ochrona przewidziana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania". Stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia ma miejsce wówczas, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 5 stycznia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił postanowieniu "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w związku z art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej również, jako "k.p.a.") poprzez dokonanie dowolnej oraz opartej jedynie na własnym domniemaniu interpretacji akt sprawy, w tym w szczególności treści postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 935/SAAB/2022 z 18 lipca 2022 r. (znak: WI-I.7840.9.14.2020.JK) (dalej również, jako "kontrolowane postanowienie" lub "postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 935/SAAB/2022 z 18 lipca 2022 r."), co doprowadziło Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do bezpodstawnego oraz błędnego przekonania, iż z treści tego postanowienia "bezpośrednio" wynika, że przedmiotem objętego nim rozstrzygnięcia jest (jako taka) odmowa dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jako strony, nie zaś odmowa umożliwienia jej dostępu do akt sprawy, podczas gdy dokonana w sposób właściwy analiza okoliczności niniejszej sprawy incydentalnej, w tym analiza treści kontrolowanego postanowienia, powinna doprowadzić tenże Organ administracji publicznej do wniosku, że odmawiając postanowieniem Wojewody Mazowieckiego nr 935/SAAB/2022 z 18 lipca 2022 r. spółce [...] "dopuszczenia na prawach strony" w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowy i rozbiórkę (znak: Wl-I.7840.9.14.2020. JK), w istocie odmówiono jej udostępnienia do wglądu akt sprawy zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., a to właśnie z uwagi na brak (zdaniem organu I instancji) istnienia po jej stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.; oraz będące skutkiem naruszenia, o którym mowa w pkt 1 powyżej naruszenie 2) art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że wniesienie zażalenia od postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 935/SAAB/2022 z 18 lipca 2022 r. jest niedopuszczalne, albowiem prawo do jego wniesienia nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był dojść do przekonania, że skoro kontrolowanym postanowieniem odmówiono spółce [...]S.A. udostępnienia do wglądu akt postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowy i rozbiórkę (znak: WI-1.7840.9.14.2020.JK), to podstawę dla jego wydania stanowił art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zaś z pierwszego z tych przepisów (in fine) wynika w sposób wyraźny, że na postanowienie w przedmiocie odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów służy zażalenie; oraz będące wynikiem naruszeń, o których mowa powyżej w pkt 1 i 2, naruszenie 3) art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 935/SAAB/2022 z 18 lipca 2022 r., podczas gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki przemawiającej za zastosowaniem art. 134 k.p.a., a mianowicie przedmiot zaskarżenia istnieje, zaś przepisy prawa powszechnie obowiązującego dopuszczają jego zaskarżenie w toku instancji". W konsekwencji, pełnomocnik skarżącej wniósł do Sądu o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przypomniał, że podaniem z 6 lipca 2022 r. pełnomocnik spółki [...]S.A. z siedzibą w [...]wystąpił do Wojewody Mazowieckiego m.in. o: "1) uznanie statusu strony przysługującego spółce [...] S.A. z siedzibą w [...]w toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę pn.: budowa II linii metra w Warszawie - III etap realizacji odcinka zachodniego od szlaku za stacją C[...] "[...]" do Stacji Techniczno-Postojowej (STP) "[...]" wraz STP "[...]". Zamierzenie budowlane nr [...] polegające na budowie przyłączy i sieci uzbrojenia terenu oraz dróg zewnętrznych na terenie Stacji Techniczno- Postojowej "[...]" (ul. [...]/ ul. [...]oraz ul. [...], [...]- gm. [...]) wraz z przebudową sieci uzbrojenia terenu, dróg i układu drogowego wynikającego z budowy Stacji Techniczno-Postojowej "[...]", na terenie Dzielnicy [...]oraz [...]w gminie [...]powiat [...], województwo mazowieckie (dalej również, jako "postępowanie budowlane") oraz dopuszczenie przedstawicieli i pełnomocnika Spółki, jako strony do dalszych czynności postępowania; 2) jak również o niezwłoczne umożliwienie, na podst. art. 73 § 1 k.p.a. pełnomocnikowi spółki [...]S.A. - radcy prawnemu K W, lub innej należycie upoważnionej do tego osobie, dokonania wglądu w akta sprawy wskazanej w pkt 1 powyżej, oraz umożliwienie sporządzenia z nich notatek, kopii oraz odpisów; wnosząc jednocześnie o wskazanie przez Wojewodę Mazowieckiego terminu, w którym możliwe będzie uzyskanie dostępu do akt przedmiotowego postępowania". Po ww. przypomnieniu i opisie stanu sprawy pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższe dotyczy także kwestii incydentalnych zaistniałych w toku postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika zatem tzw. zasada skargowości, zgodnie z którą jedynie strona wnosząca żądanie do organu decyduje o przedmiocie tego żądania. Tak więc tylko ta strona władna jest określić charakter oraz treść żądanej od organu administracji publicznej czynności; organ przy tym nie ma prawa dokonywać własnej, swobodnej interpretacji treści podania wniesionego przez stronę, w szczególności nie ma prawa domniemywać jej zamiaru. W postępowaniu wszczynanym na wniosek strony organ administracji publicznej nie może również swobodnie, według swej woli, zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikowanie na inny tryb niż wnioskowany. Jednym z podstawowych wymagań podania, stanowiący jego minimalny element, jest żądanie. Wymaganie w postaci wskazania żądania wiąże się nie tylko z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, ale także ze wskazaniem rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji. Określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym zakresie pełnomocnik powołał się na poglądy judykatury. Jak wynika z treści podania z 6 lipca 2022 r. pomimo rozbicia objętego nim żądania na dwa punkty, w istocie rzeczy dotyczyło ono umożliwienia Spółce dokonania wglądu w akta przedmiotowego postępowania budowlanego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego oraz umożliwienia sporządzenia z tych akt notatek, kopii oraz odpisów. Żądanie to, jak wynika z treści wniosku, zostało wywiedzione na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie wglądu do akt sprawy (w tym umożliwienie sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów) dzieli się na następujące po sobie etapy, przez które winien przejść organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę incydentalną na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Tym samym organ ten w pierwszej kolejności powinien ustalić czy podmiotowi wnoszącemu o udostępnienie do wglądu akt postępowania administracyjnego przysługuje przymiot strony (czy posiada on interes prawny) w rozumieniu art. 28 k.p.a.; następnie powinien - stosownie do art. 74 § 1 k.p.a. - stwierdzić, czy akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także czy są wyłączone ze względu na ważny interes państwowy; a w końcu udostępnić wnioskującemu podmiotowi (względnie odmówić udostępnienia) akta danej sprawy, w tym umożliwić sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. W myśl art. 73 § 1 k.p.a., zakres czynności organu administracji publicznej polegającej na "uznaniu statusu strony" przysługującego danemu podmiotowi występującemu ze stosownym podaniem na podstawie tego przepisu, niejako mieści się w zakresie "udostępnienia do wglądu akt sprawy". Tym samym, uznanie statusu strony przysługującego danemu podmiotowi, stanowi jedną (choć nie jedyną) z przesłanek przemawiających za możliwością udostępnienia do wglądu akt danej sprawy administracyjnej. A contrario, stwierdzenie braku istnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego podmiotu de facto równoznaczne jest z odmową udostępnienia do wglądu akt postępowania. Żądania pełnomocnika spółki [...]S.A., wynikającego z podania z 6 lipca 2022 r., nie sposób traktować inaczej jak tylko, jako wniesionego na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., tj. o udostępnienie do wglądu akt postępowania budowlanego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego. Fakt jego rozbicia na następujące po sobie jednostki redakcyjne w istocie miał bowiem jedynie odnosić się do wskazanych powyżej etapów, w jakich następować miało rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku złożonego na podstawie przedmiotowego przepisu. Taki sposób zredagowania treści podania wniesionego na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. oraz wynikającego z niego żądania nie budził również wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznającego sprawę ze skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku datowanego na dzień 28 maja 2020 r. o udostępnienie do wglądu akt sprawy znak: WI-l.747.2.2.2020.EA(MP), która została zakończona wyrokiem z 19 maja 2021 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 15/21). Jak wskazał Sąd administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku: "Skarżąca wnioskiem datowanym na 26 maja 2020 r. (otrzymanym przez organ 1 czerwca 2020 r.) na podstawie art. 73 $ 1 k.p.a. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o uznanie przystukującego jej statusu strony postępowania oraz niezwłoczne umożliwienie dokonania wglądu w akta sprawy prowadzonej przez ten organ w pierwszej instancji, w przedmiocie wydania decyzji." (podkreślenie i hołdowanie własne - KW). W tym zakresie błędne są zatem ustalenia GINB zawarte na s. 1 zaskarżonego postanowienia, z których wynika, że "wnioskiem z 6 lipca 2022 r. [...]S.A. wniosły o «uznanie statusu strony przystukującego Spółce w toczącym się przed Wojewody Mazowieckim postępowaniu (...)". W sposób błędny oraz całkowicie dowolny organ uznał, iż z treści postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 935/SAAB/2022 z 18 lipca 2022 r. wynika w sposób bezpośredni, że jego przedmiotem jest odmowa dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu, jako strony, nie zaś odmowa umożliwienia jej dostępu do akt sprawy. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać również powołanie przepisów, na podstawie których zostało wydane (podstawy prawnej). Wojewoda Mazowiecki, jako podstawę dla wydania wskazał art. 73 § 1 k.p.a., a więc przepis będący podstawą żądania objętego podaniem pełnomocnika skarżącej z 6 lipca 2022 r. oraz art. 74 § 2 k.p.a. wskazujący na sposób, w jaki powinna nastąpić odmowa udostępnienia do wglądu akt sprawy. Ponadto, jak wynika z treści tego postanowienia, zostało ono wydane po rozpatrzeniu "wniosku złożonego w dniu 6 lipca 2022 r. (przez - przyp. KW) [...]S.A., ul. [...]lok. [...] [...], o uznanie statusu strony w postępowaniu oraz o wgląd w akta sprawy w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę (...)" Także w pierwszym fragmencie jego uzasadnienia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że "w dniu 6 lipca 2022 r. do tutejszego organu wpłynął wniosek: [...]S.A., ul. [...] lok. [...], [...], reprezentowane przez Pana K W, o uznanie statusu strony w postępowaniu oraz o wgląd w akta sprawy w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę dla inwestycji (...)". Powyższe elementy postanowienia zostały jednak całkowicie zignorowane przez GINB. Tymczasem, dopiero uwzględniając jego treść w całości można było dojść do jedynego słusznego wniosku, że organ I instancji, odmawiając "dopuszczenia [...]S.A. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowy i rozbiórkę dla inwestycji jak powyżej, sprawa znak: Wl-I.7840.9.14.2020.JK", w istocie załatwił sprawę wszczętą z wniosku tejże Spółki w całości w ten sposób, że odmawiając stwierdzenia istnienia po jej stronie przymiotu strony, odmówił jednocześnie udostępnienia pełnomocnikowi Spółki do wglądu akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 7 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Gdyby więc organ należycie wypełnił ciążące na nim obowiązki, a tym samym w sposób wyczerpujący rozpatrzył wszystkie okoliczności sprawy, w tym dokonał prawidłowej interpretacji treści postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 935/SAAB/2022 z 18 lipca 2022 r. doszedłby do wniosku, że podstawy do jego wydania nie należy upatrywać (tylko) w art. 123 k.p.a., a - jak z resztą wynika to z treści kontrolowanego postanowienia - w art. 74 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem sądów administracyjnych art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko w przypadku, gdy (zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a.) organ administracji publicznej odmawia wglądu w akta sprawy ze względu na zawarte w nich informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", lub ze względu na ważny interes państwowy. Znajduje on zastosowanie także wówczas, gdy odmowa następuje z tej przyczyny, że organ nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 k.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 §2 k.p.a., służy zażalenie. Tym samym załatwienie wniosku złożonego w trybie art. 73 k.p.a. o udostępnienie do wglądu akt sprawy administracyjnej może nastąpić w sposób pozytywny lub negatywny. Jednocześnie, w związku z faktem, że procedura administracyjna nie przewiduje odrębnego terminu na załatwienie wniosku złożonego w trybie art. 73 k.p.a. należy przyjąć, że zastosowanie w tym przypadku mają normy wynikające z art. 35 oraz 36 k.p.a. (tak wynika m.in. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SAB/OI 63/18; utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 280/19). Tym samym, zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę w przedmiocie udostępnienia do wglądu akt sprawy bez zbędnej zwłoki, jeżeli jej załatwienie możliwe jest w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane temu organowi z urzędu, bądź na podstawie danych, którymi ten organ rozporządza. Jedynie w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesięcznym lub - w przypadkach dotyczących spraw szczególnie skomplikowanych - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W przypadku, gdy nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminach, o których powyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest, zgodnie z art. 36 k.p.a., zawiadomić o tym strony podając jednocześnie przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w każdym tym przypadku, w którym zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn od niego niezależnych. Nieprawdziwe jest więc twierdzenie GINB, że niedopuszczalne było wniesienie przez pełnomocnika spółki [...] S.A. zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 18 lipca 2022 r. Dokonując prawidłowych ustaleń w zakresie treści rozstrzygnięcia objętego tym postanowieniem organ powinien bowiem był dojść do przekonania, że skoro Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącej udostępnienia do wglądu akt sprawy (o co wnosiła), to postanowienie to zostało wydane - co z resztą wynika z jego treści - na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Zaś z pierwszego z tych przepisów in fine wynika, że na postanowienie odmawiające umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy przysługuje zażalenie. W tym stanie sprawy nie było zatem podstaw do zastosowania art. 134 pozostającego w związku z art. 144 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 18 lipca 2022 r. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że – jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącej – przyjęcie przez organ solennej formy rozstrzygnięcia świadczy o tym, że organ ten "załatwia sprawę wpadkową", którą jest w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a., wynikła w toku postępowania kwestia, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "kwestia statusu strony postępowania - z wyjątkiem sytuacji z art. 31 kpa - nie jest kwestią wynikłą w toku postępowania, w rozumieniu art. 123 § 2 kpa. Osoba trzecia bowiem, która uznała się za stronę w toczącym postępowaniu może o swoim statusie dowiedzieć się korzystając ze środków przysługujących stronie - odwołanie, zażalenie - a organ wyższego stopnia rozstrzygnie o tym statusie we właściwym trybie i formie. Nie rozstrzyga o takim statusie natomiast organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie. Postanowienie zatem wydane przez organ tego szczebla na podstawie art. 123 kpa w przedmiocie uznania za stronę także raczej nie posiada umocowania prawnego" (wyrok z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2979/12 – CBOSA). Nie sposób więc – jak twierdzi GINB – skutecznie prawnie wykładać postanowienia organu I instancji, jako w rzeczywistości dotyczącego tylko nieuznania skarżącej za stronę. Przypomnieć należy, że – na co również trafnie wskazuje pełnomocnik skarżącej – o treści i zakresie przedmiotowym żądania podmiotu, namierzonym na określone działanie organu w postępowaniu administracyjnym, nie przesądza wola i dowolne określenie przedmiotu żądania przez organ, ale wola strony. Jeżeli organ nie jest pewny treści żądania i oczekiwań strony, wówczas zobowiązany jest (art. 6 w zw. z art. 7 – 9 i art. 64 § 2 k.p.a.) wezwać stronę do doprecyzowania żądania, a nie rozstrzygać wątpliwości we własnym zakresie. W judykaturze prezentowane jest stanowisko, że żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręcznie, niedbale lub niezrozumiałe zredagowanie, powinny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Organ administracji nie jest uprawniony do racjonalizowania treści żądania gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje więc wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować, jaki charakter ma mieć pismo inicjujące postępowanie (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 139/23, CBOSA). W ocenie jednak tut. Sądu, podanie pełnomocnika skarżącej z 6 lipca 2022 r. do Wojewody Mazowieckiego nie nasuwało żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Pełnomocnik (profesjonalny, radca prawny) żądał w sposób jasny dwóch czynności organu. Po pierwsze, dopuszczenia do udziału w charakterze strony w sprawie o pozwolenie na budowę i rozbiórkę: II linii metra w Warszawie - III etap realizacji odcinka zachodniego od szlaku za stacją C[...] "[...]" do Stacji Techniczno-Postojowej (STP) "[...]" wraz STP "[...]". Zamierzenie budowlane nr [...] polegające na budowie przyłączy i sieci uzbrojenia terenu oraz dróg zewnętrznych na terenie Stacji Techniczno- Postojowej "[...]" (ul. [...]/ ul. [...]oraz ul. [...], [...]- gm. [...]) wraz z przebudową sieci uzbrojenia terenu, dróg i układu drogowego wynikającego z budowy Stacji Techniczno-Postojowej "[...]", na terenie Dzielnicy [...] oraz [...]w gminie [...], powiat [...], województwo mazowiecki. Po drugie, o dostęp do akt ww. sprawy administracyjnej - na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. oraz umożliwienie sporządzenia z nich notatek, kopii oraz odpisów. Organ I instancji prawidłowo więc przyjął formę solenną wydawanego aktu (postanowienia), gdyż – co sam stwierdził w rozstrzygnięciu – za podstawę prawną przyjął art. 74 § 2 k.p.a., wiążąc go z art. 73 § 1 i art. 126 k.p.a. Zgodnie z pierwszą z ww. podstaw prawnych, organ rozstrzyga o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. O tym, jaką kwestię zamierzał rozstrzygnąć organ I instancji w drodze postanowienia, świadczy również określenie w rozstrzygnięciu przedmiotu sprawy administracyjnej (treści żądania skarżącej), bez wyłączenia kwestii dostępu do akt i bez ograniczenia rozstrzygnięcia wyłącznie do kwestii legitymacji strony oraz zamieszczone na końcu postanowienia pouczenie strony o prawie do zażalenia i sposobie jego realizacji (co było zgodne z ww. art. 74 § 2 k.p.a.). Prawnie oczywistym jest ponadto, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie jest kwestią, o której mowa w art. 126 § 1 k.p.a. i nie wymaga wydania postanowienia, a do tego wydane w takim przedmiocie postanowienia nie ma podstaw prawnych (por. cyt. wyżej wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2979/12 – CBOSA). GINB, działając w charakterze organu II instancji, biorąc pod uwagę istotę postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.) - a więc to, że jego obowiązkiem prawnym było rozpatrzenie sprawy ad meritum, a nie wyłącznie kontrola postanowienia pierwszoinstancyjnego - rozstrzygał więc o takim samym, dwuczłonowym żądaniu skarżącej, jak organ I instancji. Nie mógł więc prawidłowo prawnie zawęzić przedmiotu swego rozstrzygnięcia do oceny jednego z żądań – dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nie jest więc w żadnej mierze przekonywujące uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odnoszące się wyłącznie do stanowiska organu I instancji w odniesieniu do legitymacji materialnoprawnej skarżącej i wywiedzenie stąd stanowiska o niezaskarżalności postanowienia pierwszoinstancyjnego, z całkowitym pominięciem żądania wglądu do akt. W świetle bowiem tego, co było przedmiotem podania skarżącej (dookreślonym także przez Wojewodę Mazowieckiego), jaka została wskazana podstawa prawna postanowienia przez organ I instancji, pouczenia skarżącej o przysługującym zażaleniu obowiązkiem GINB, jako organu II instancji, było rozpatrzenie kwestii zezwolenia skarżącej na wgląd do akt postępowania – gdyż na odmowę organu I instancji w tym zakresie (choćby pośrednio wynikającą z przesłanek zawartych w postanowieniu pierwszoinstancyjnym) zażalenie skarżącej przysługiwało. Odmowa uznania podmiotu za stronę postępowania (nawet niesformalizowana prawnie co do formy) stanowi przyczynę i uzasadnienie odmowy przyznania wglądu do akt sprawy. Tym niemniej, wydanie "postanowienia" wyłącznie w przedmiocie odmowy uznania za stronę – na które przecież z natury rzeczy zażalenie nie przysługuje – stanowi de facto niezasługujący na akceptację zabieg procesowy organu, uniemożliwiający żądającemu dokonanie kontroli instancyjnej (a następnie sądowej) odmowy dostępu do akt sprawy. A przecież to właśnie w postępowaniu wywołanym zażaleniem na postanowienie o odmowie wglądu do akt podmiot może kwestionować stanowisko organu co do tego, czy stroną być powinien, czy nie – zwalczając prawnie argumentację organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje więc, że mając na uwadze powyższe GINB skarżącej naruszył art. 6 k.p.a., art. 15 k.p.a. a ponadto art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność zażalenia skarżącej w tej sprawie. Dlatego też GINB, związany oceną prawna tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), ponownie rozpozna zażalenie skarżącej, jako prawnie dopuszczalne zażalenie na postanowienie, o którym mowa art. 74 § 2 k.p.a. W takim też zakresie obowiązkiem organu II instancji będzie również analiza tego, czy z akt sprawy - a także z okoliczności wywodzonych przez skarżącą - wynika jej interes prawny do udziału w postępowaniu, co przekłada się na uprawnienie do wglądu do akt sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. W tym też zakresie organ rozważy to, że domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych chroni wprawdzie wpisanych w dziale II księgi wieczystej właścicieli, ale samo w sobie nie jest źródłem prawa własności. Dlatego też np. właściciel nieruchomości może dochodzić jej wydania przed usunięciem niezgodnego z rzeczywistym stanem prawnym wpisu w dziale II (wyrok Sądu Najwyższego z 18 października 1958 r., sygn. akt 3 CR 234/58, OSN 1/60, poz. 22). Ponadto, przyjmuje się w orzecznictwie, że właściciel nieruchomości (wprawdzie wywłaszczonej) ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r. IV CSK 187/09, baza orzeczeń SN). Przy rozważaniach o przymiocie strony podmiotu wyzutego z własności nieruchomości na skutek działania siły państwowej warto też pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 maja 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1740/93 wyraźnie stwierdził, że już "od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości". Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Nie przesądza to przecież samo w sobie ani o treści decyzji kończącej postępowanie, ani o końcowym ustaleniu czy taki podmiot będzie adresatem (jednym z adresatów) decyzji (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, CBOSA). Rozstrzygnięcie zażalenia skarżącej GINB uzasadni poprawnie, zgodnie z art. 124 § 1 i § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.