VII SA/Wa 656/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Aneta Żak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2023 r. znak: DON.7100.6.2023.WEJ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] marca 2022 r., w sprawie nakazania Gminie [...] wykonania robót o charakterze zabezpieczającym w stosunku do stalowej kładki pieszej, zlokalizowanej nad rzeką [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. PINB na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b."), nakazał Gminie [...] jako zarządcy pieszej kładki stalowej zlokalizowanej nad rzeką [...]wykonanie robót o charakterze zabezpieczającym, poprzez: trwałe oddzielenie komunikacyjne przed dostępem pieszych kładki zlokalizowanej w O. przy ulicy K., stosując dwie przegrody poprzeczne pełne konstrukcji stalowej lub drewnianej o wysokości 1,10 m trwale przymocowane do poręczy stalowych kładki od strony ulicy K. i drugiej od strony terenów kolejowych; usunięcie wierzchniej warstwy powierzchni kładki tj. stalowych płyt ryflowanych w celu odciążenia konstrukcji nośnej kładki; zabezpieczenie podestu kładki siatką ogrodzeniową o drobnych oczkach z przymocowaną do niej siatką materiałową geowłókniną; usunięcie luźnych i odspojonych elementów stalowych kładki oraz odspojonego betonu przy przyczółkach kładki w terminie do dnia 15 kwietnia 2022 r. W związku z bezpośrednim zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi i mienia, PINB na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 20021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b.") nakazał wyłączyć z użytkowania kładkę w trybie natychmiastowym. Dnia 13 kwietnia 2022 r. strona skarżąca złożyła wniosek do [...]WINB o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4 k.p.a. i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") oraz z art. 66 p.b., zarzucając rażące naruszenie prawa oraz błędnie określenie adresata decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. [...]WINB, odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB nr [...] z [...] marca 2022 r. Gmina [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu przez organ stosowania domniemania faktycznego przy ustaleniu podmiotu będącego zarządcą kładki stalowej zlokalizowanej nad rzeką [...]. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uzasadniając, że wystąpienie obiektywnego stanu zagrożenia powoduje, że organ nadzoru budowlanego ma nie tylko prawo, ale i obowiązek podjęcia stosownych, prawem określonych działań, tj. nakazania robót budowlanych zabezpieczających obiektu, aby ten obiekt nie zagrażał ludziom czy mieniu, jak również działań zapobiegających awarii - art. 66 p.b. Organ wskazał ponadto, że wbrew zarzutom zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności, w niniejszej sprawie obowiązek usunięcia nieprawidłowości nie może spoczywać na Wodach Polskich, gdyż Wody Polskie nie są ani właścicielem ani zarządcą przedmiotowej kładki. Poza tym w sprawie nie zachodzi okoliczność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że decyzja PINB z [...] marca 2022 r. została prawidłowo skierowana do Gminy [...], nie zawiera ona żadnej z pozostałych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. oraz nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej ani nie zachodzą okoliczności dotknięcia wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. 2. Skarżący nie zgodził się z tą decyzją i wniósł skargę do Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu administracyjnego I Instancji jest prawidłowa, tj. iż nie jest obarczona żadną wadą kwalifikowaną, na podstawie której możliwe byłoby stwierdzenie jej nieważności, w tym, iż nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja ta opiera się na stosowaniu domniemania faktycznego przy ustaleniu podmiotu będącego zarządcą kładki stalowej zlokalizowanej nad rzeką [...]. 3. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji podjętych w tzw. postępowaniu nieważnościowym, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB Nr [...] z [...] marca 2022 r. w sprawie nakazania Gminie [...] wykonania szczegółowo opisanych robót o charakterze zabezpieczającym w stosunku do stalowej kładki pieszej, zlokalizowanej nad rzeką [...]. Zdaniem organów, podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony. Sporna kładka zlokalizowana jest na działkach, których właścicielem jest Gmina [...] i jej funkcją jest komunikacja pieszo/rowerowa mieszkańców gminy nad przeszkodą - rzeką [...]. Zdaniem skarżącej, zaskarżone decyzje opierają się na stosowania domniemania faktycznego przy ustaleniu podmiotu będącego zarządcą kładki stalowej zlokalizowanej nad rzeką [...]. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej gminie. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za niezasadne. 2. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności diecezji, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jak w postępowaniu zwykłym, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Zasadniczo w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/06). 3. W dalszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Postępowanie dotyczy obowiązków właściciela lub zarządcy w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., w szczególności wykluczenia zagrożenia spowodowanego korozją konstrukcji, co może spowodować utratę stateczności kładki. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości to, że korozja elementów konstrukcji i nawierzchni pomostu kładki doprowadziła do utraty bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania tego obiektu budowlanego (por. zdjęcia z 15 marca 2022 r. – w aktach sprawy). Nieodpowiedni stan techniczny kładki został dostatecznie udokumentowany i nie był kwestionowany przez stronę. Zatem wystąpienie obiektywnego stanu zagrożenia powoduje, że organ nadzoru budowlanego ma nie tylko prawo, ale i obowiązek podjęcia stosownych, prawem określonych działań, tj. nakazania robót budowlanych zabezpieczających obiektu, aby ten obiekt nie zagrażał ludziom czy mieniu, jak również działań zapobiegających awarii przewidzianym w art. 66 p.b. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 p.b. może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości. Zgodnie z art. 61 pkt 1 p.b., na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Art. 2 ust. 2 p.b. stanowi, że przepisy p.b. nie naruszają przepisów odrębnych. Prawo budowlane wskazuje, że w przypadku istnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu. Do przepisów szczególnych w niniejszej sprawie można zaliczyć: a) ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: "u.d.p."); b) ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478; dalej: "p.w."); c) ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. O osobie odpowiedzialnej za utrzymanie obiektu budowlanego (kładki/mostu) rozstrzygają w tej sprawie przepisy zawarte w p.b., p.w. oraz u.d.p. Pod pojęciem "budowli" należy rozumieć m.in. obiekty liniowe czy mosty. Z kolei "obiekt liniowy" to obiekt którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.). Kluczowym w niniejszej sprawie jest zdefiniowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania - kładki leżącej w ciągu komunikacyjnym łączącym tereny gminy O., rozdzielone rzeką B. Istotnym więc jest ustalenie funkcji przedmiotowej kładki, jako obiektu budowlanego: a) infrastruktury drogowej (obiektu inżynierskiego) w systemie dróg gminnych do których zalicza się drogi, ciągi piesze czy pieszo-rowerowe, o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom; czy też b) urządzenia wodnego w rozumieniu urządzenia lub budowli służącego do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Przenosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego wynikającego z niniejszej sprawy wskazać można na następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia: - zgodnie z informacją z rejestru gruntów "kładka" jest zlokalizowana na dz. nr identyfikacyjny [...] oraz łączy dz. nr identyfikacyjny: [...]- "kładka" nie jest ujęta jako "urządzenie wodne", w rozumieniu urządzenia lub budowli służącej do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów (por. art. 16 pkt 65 lit. i p.w.); - sporna "kładka" łączy ul. K. z peronem dworca; jej funkcją jest wyłącznie komunikacja pieszo/rowerowa mieszkańców gminy nad przeszkodą - rzeką B.; jeżeli zatem "kładka" jest to element łączący drogę gminną z peronem, to skierowanie nakazu do gminy jest zgodne z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.; podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu/kładki usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 2775/19). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 u.d.p.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Kładka jest obiektem inżynierskim i służy do przeprowadzenia samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, nad przeszkodą, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Zgodnie z u.s.g. budowa dróg, utrzymanie dróg, jest jednym z zadań własnych gminy, a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko z konieczności umożliwienia lub udogodnienia dojazdu, dojścia do dróg publicznych dla mieszkańców, ale przede wszystkim ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej. W orzecznictwie wskazuje się, że w odniesieniu do obiektów mostowych zlokalizowanych "w ciągu dróg", na znaczeniu traci okoliczność, na czyim gruncie taki obiekt jak np. wiadukt czy kładka się znajduje. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony. To zatem, na jakim gruncie znajduje się wiadukt, nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim wiadukcie do części drogi gminnej nawet w sytuacji, gdy taka droga jest drogą wewnętrzną. Uzasadnienia dla takiego stanowiska upatruje się m.in. w tym, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich (np. wiadukty, kładki itp.), gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt (odpowiednio też kładka) jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi itd., co wynika z art. 4 pkt 13 u.d.p. Należy zauważyć, że przepisy u.d.p. na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi, a nie właściciela (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15). Wskazać również trzeba, że "most" zlokalizowany na gruntach pokrytych wodami płynącymi, nie jest "urządzeniem wodnym", o którym mowa w art. 16 pkt 65 p.w. rządzeniami wodnymi są bowiem urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych; Stosownie do art. 216 ust. 5 p.w. urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 (grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącym), stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Zdaniem Sądu, rację mają organy, że w niniejszej sprawie obowiązek usunięcia nieprawidłowości nie może spoczywać na Wodach Polskich, gdyż Wody Polskie nie są ani właścicielem ani zarządcą spornej kładki. 4. Podsumowując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone decyzje zostały prawidłowo skierowane do Gminy O. a nie do odpowiednich organów Wód Polskich. Dodatkowo należy wskazać, że decyzje nie zawierają też żadnej z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.