VII SA/Wa 493/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Decyzją z dnia z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ powiatowy) nakazał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane) – J. K. i R. K. usunięcie - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - nieprawidłowości w zakresie izolacyjności akustycznej międzymieszkaniowych przegród budowlanych pomiędzy lokalami w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu w dniach [...]lutego i [...] kwietnia 2019 r. czynności kontrolnych na terenie ww. nieruchomości zostało wszczęte na wniosek J. K. i R. K. postepowanie w sprawie budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Wskazując na złożony do akt sprawy raport badania izolacyjności akustycznej od dźwięków powietrznych i uderzeniowych w ww. budynku sporządzony przez M. K., PINB za bezsporne uznał wykazanie nieprawidłowości dotyczących izolacyjności akustycznej występujących w budynku. Za zasadne uznał tym samym zastosowanie trybu z art. 66 Prawa budowlanego wyjaśniając, że możliwe jest wystąpienie sytuacji, w której obiekt został wybudowany niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i sprzecznie z obowiązującymi przepisami w sprawie warunków technicznych, a okoliczności te nie zostały ujawnione na etapie przekazania przez inwestora informacji organowi o zakończeniu budowy, w związku z czym nastąpiło przyjęcie obiektu do użytkowania. Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] S.A. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...]grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wskazał, że pismem z dnia [...]listopada 2019r. wezwał [...] S.A. do wykazania interesu prawnego w sprawie dotyczącej nieprawidłowości izolacyjności akustycznej międzymieszkaniowych przegród budowlanych pomiędzy lokalami w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...]. W odpowiedzi na wezwanie [...]S.A. w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. wyjaśniła, że "W postępowaniu przed organem I instancji Spółka występowała w charakterze strony. Organ I instancji zawiadamiał Spółkę jako stronę postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o podejmowanych czynnościach". Odnosząc się do stanowiska [...] S.A., że posiada interes prawny w sprawie chociażby z uwagi na pouczenie wnioskodawców przez organ I instancji o możliwości skierowania sprawy do sądu z powództwa cywilnego przeciwko spółce, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne przyszłe roszczenia odszkodowawcze właścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]w stosunku do [...]S.A. nie są podstawą do uznania, że posiada ona interes prawny w sprawie dotyczącej nieprawidłowości izolacyjności akustycznej w tym obiekcie. Ponadto, interes prawny nie może wynikać ze zdarzeń przyszłych. WINB podkreślił, że interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić w przyszłości. Organ odwoławczy zauważył, że uczestnikiem procesu inwestycyjnego budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]była niewątpliwie [...] S.A. jako inwestor, dopóki proces inwestycyjny był w toku. Jednak po jego zakończeniu, w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Jako inwestor spółka nie ma obecnie żadnych praw do obiektu, w którym zgłoszono nadmierne przenikanie dźwięków. WINB podniósł, że inwestycja została ukończona w dniu [...] kwietnia 2016 r., co potwierdza zaświadczenie PINB [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z kolei jak wynika z pisma aktualnych właścicieli spornego budynku z dnia [...]grudnia 2018 r. nabyli oni budynek od inwestora [...]lipca 2016 r. na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości. W ocenie WINB inwestor nie posiada obecnie żadnych praw do obiektu, w którym stwierdzono nadmierne przenikanie dźwięków, a tym samym brak jest podstaw do uznania spółki za stronę postępowania. W skardze na ww. decyzję WINB z dnia [...]grudnia 2019 r. [...] S.A. (dalej: skarżąca) domagając się jej uchylenia w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 28 w zw. z art. 29 i art. 30 k.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony skarżącej w sytuacji, gdy krąg stron postępowania odwoławczego co do zasady powinien pokrywać się z kręgiem stron postępowania przed organem pierwszej instancji, 2. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 27/12, Lex nr 1334134 na gruncie art. 28 k.p.a. istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenia pozbawiające skarżącą statusu strony postępowania w postępowaniu odwoławczym; 4. naruszenia art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek odmówienia skarżącej statusu strony w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ powiatowy zawiadamiając skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, oraz o podejmowanych czynnościach nie miał żadnych wątpliwości, że przysługuje jej status strony postępowania administracyjnego i że posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie przypisuje się w pewnych sprawach status stron postępowań administracyjnych określonym podmiotom z odwołaniem się do prawa refleksowego, które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu podniosła, że PINB w sentencji swojej decyzji nakazał właścicielom budynku usunięcie nieprawidłowości na całej długości przegród budowlanych pomiędzy lokalami budynku mieszkalnego przy ul [...] w [...], co w konsekwencji prowadzi do wysokich kosztów naprawczych, natomiast w dalszej części zdaniem skarżącej organ wprost wskazuje na możliwość wystąpienia z powództwem cywilnym przeciwko skarżącej. Powyższe w ocenie skarżącej jednoznacznie świadczy, że posiada ona interes prawny w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie. Jest to decyzja o charakterze procesowym w tym sensie, że przesłanką jej podjęcia jest wyłącznie ocena istnienia interesu prawnego a nie merytoryczne, ponowne rozpoznanie sprawy w instancji odwoławczej. W konsekwencji, także i kontrola sądu administracyjnego dotycząca decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony jest ograniczona wyłącznie do oceny kwestii interesu prawnego, zaś poza kontrolą pozostaje merytoryczna treść decyzji pierwszoinstancyjnej. Kluczowa dla ustalenia interesu prawnego skarżącej jest podstawa prawna decyzji PINB, tj. art. 66 Prawa budowlanego oraz rodzaj postępowania, w którym tę decyzję wydano. Postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zgodnie z art. 61 pkt 1 ww. ustawy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego adresatami rozstrzygnięć wydanych na tych podstawach mogą być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że powołane przepisy wyznaczają jedynie krąg adresatów decyzji, natomiast nie wyznaczają kręgu stron postępowania. Okoliczność, że w znacznej części przypadków stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego będą tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie oznacza, że również inne podmioty nie będą mogły mieć interesu prawnego w takim postępowaniu. Interes prawny tych podmiotów należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby zatem mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, w tym także w postępowaniu dotyczącym prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego (rozdział 6 Prawa budowlanego), należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej wynikająca z przepisów prawa materialnego. Powinien on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji jest władny wydać decyzję. Powinien być rozumiany jako więź prawna między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną, a ponadto powiązanie to musi być realne, konkretne i indywidualne (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2747/17, z dnia 27 kwietnia 2018 r. - publ. Cbosa). Na gruncie prawa administracyjnego treścią interesu prawnego - co do zasady – jest możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia istoty danej sprawy. Skarżąca, ani na etapie postępowania odwoławczego, ani w skardze nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mogłaby skutecznie żądać czynności organu. Jednocześnie okoliczność, że w postępowaniu przed organem I instancji brała ona udział i że doręczono jej decyzję tegoż organu, nie czyni z niej automatycznie strony postępowania i nie świadczy o tym, że ma w nim interes prawny i może realizować uprawnienia procesowe przyznane stronie. Podkreślić również należy, że legitymacja procesowa danego podmiotu jest badana na każdym etapie postępowania, w tym przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest ocena, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2111/14 – publ. Cbosa). Oceny powyższej nie zmienia odmienne stanowisko prezentowane przez skarżącą spółkę, jako inwestora procesu inwestycyjnego (spornego budynku), kiedy był on w toku. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że skarżąca jako inwestor nie ma obecnie żadnych praw do obiektu budowlanego, w którym zgłoszono nadmierne przenikanie dźwięków. O posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego nie świadczy także zasygnalizowana przez organ I instancji adresatom nałożonych obowiązków możliwość wystąpienia przeciwko skarżącej z powództwem cywilnym przed sądem powszechnym. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że ewentualne przyszłe roszczenia odszkodowawcze obecnych właścicieli budynku nie mogą być podstawą do uznania interesu prawnego skarżącej w sprawie dotyczącej nieprawidłowości izolacyjności międzymieszkaniowych przegród budowlanych. Interes prawny nie może być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić. Nie ulega wątpliwości w sprawie, że skarżąca jako inwestor budynku, w którym stwierdzono nieprawidłowości jest bezpośrednio zainteresowana rodzajem i zakresem robót budowlanych objętych nałożonym obowiązkiem w decyzji PINB. Zainteresowanie to ma jednak wymiar wyłącznie faktyczny, albowiem odpowiedzialność za nienależyte wywiązanie się z nałożonego obowiązku obarczać będzie właścicieli budynku – adresatów nałożonego obowiązku, a nie skarżącą spółkę. Nie jest zatem możliwe powiązanie tzw. praw refleksowych z okolicznością łączoną z wystąpieniem przez właścicieli budynku na drogę postępowania cywilnego i ewentualną (przyszłą i niepewną) odpowiedzialnością odszkodowawczą skarżącej. To, że właściciele budynku mogą wystąpić z określonym roszczeniem cywilnoprawnym przeciwko skarżącej nie może stanowić podstawy do przyznania jej legitymacji do występowania w postępowaniu obok adresatów obowiązków administracyjnoprawnych. Skarżąca dla wykazania interesu prawnego podnosi, że "sąd powszechny w sprawie cywilnej może weryfikować decyzję administracyjną tylko w ograniczonym zakresie, gdyż ostateczne decyzje administracyjne o charakterze konstytutywnym wydane przez właściwe organy i w zakresie ich kompetencji tworzą stany prawne, których sądy cywilne nie mogą pomijać i muszą je uwzględniać przy rozstrzyganiu sprawy". I dalej "wynik sprawy administracyjnej tworzy takie stany prawne, które nie pozostają bez wpływu dla dalszych spraw będący wynikiem sprawy administracyjnej w tym m.in. sprawy cywilnej". W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że związanie decyzją administracyjną oznacza obowiązek uwzględniania przez inne organy władzy publicznej jej treści (rozstrzygnięcia) oraz wywołanych nią skutków prawnych. Związanie to nie obejmuje jednak związania ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez organ wydający decyzję. Tym bardziej, gdy treść tych ustaleń wykracza poza przedmiot sprawy. Decyzja PINB z dnia [...]września 2019 r. odnosiła się do określenia zakresu obowiązków nałożonych na właścicieli celem usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości i tylko do tak zakreślonego obowiązku można odnosić związanie innych organów - przy ewentualnym badaniu przyczyn nieprawidłowości - wyjątkiem od zasady samodzielności jurysdykcyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II OSK 466/15 – publ. Cbosa). W uzasadnieniu skargi skarżąca - poza odwołaniem się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji PINB, które mogą wskazywać na jej przyczynienie się do wybudowania obiektu niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, co miałoby kreować możliwość powstania roszczeń cywilnoprawnych wobec spółki – podnosi także, że PINB nakazał właścicielom budynku "usunięcie nieprawidłowości na całej długości przegród budowlanych, (co jest oczywiście podnoszone w odwołaniu od zaskarżonej decyzji z uwagi chociażby na brak stwierdzenia nieprawidłowości na całej jej długości), co w konsekwencji prowadzi do wysokich kosztów naprawczych". Niepodzielanie przez skarżącą części ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie stanowi jednak o jej prawie do udziału w postępowaniu jako strony. Dotyczy to także takich twierdzeń, które mają związek z ocenianą działalnością skarżącej jako inwestora spornego obiektu. Powyższe uwarunkowania prawne skutkować musiały wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez [...] S.A. Wobec niestwierdzenia naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) podlegała oddaleniu.