IV SA/Po 195/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego z częścią komunikacyjną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.) nakazał T. O. - właścicielowi nieruchomości w K., działka nr [...], rozbiórkę zlokalizowanego budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. O. podnosząc, że została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem odwołującego zaskarżone orzeczenie jest wadliwe, gdyż organ nie przeprowadził procedury naprawczej w zgodzie z przepisami prawa. Postępowanie w sprawie budynku nie powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem możliwa rozbiórka, która uniemożliwiałaby istnienie i użytkowanie legalnie istniejącej części budynku biurowego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2020r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę nieruchomości o numerze ewidencyjnym działka nr [...] w K., której przedmiotem miało być utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym budynku usługowego oraz przestrzeganie stosowania przepisów prawa w związku z wykonaniem w ww. budynku robót budowlanych związanych z przebudową elewacji północnej poprzez wykonanie otworów okiennych w ścianie granicznej. Organ nadzoru ustalił, że w ścianie budynku magazynowego znajdującej się w granicy z działką nr [...] istnieje okno o wym. 1,90 x 1,28m. W ścianie budynku usługowego znajdującej się także w granicy z działką nr [...] istnieją dwa okna o wym. 2,40 x 1,43m oraz cztery otwory okienne (w pomieszczeniu laboratorium) o wym. 1,00 x 0,98m. Zgodnie z oświadczeniem Pana T. O., ww. budynek został kupiony przez niego w 1998 r. i już w chwili zakupu posiadał otwory okienne w ścianie w granicy. Pan T. O. oświadczył także, że nie otrzymał od Urzędu Miasta K. (poprzedniego właściciela ww. budynku) projektu budowlanego wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczącej ww. budynku. Pan T. O. został zobowiązany do przedłożenia m.in. projektu budowlanego wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę budynku zlokalizowanego na nieruchomości w K. (dz. nr [...]) oraz projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na budowę dotyczące rozbudowy istniejącego budynku usługowego w kierunku południowym. Organ I instancji ustalił, że budynek usługowy został rozbudowany od strony południowej o część biurową z klatką schodową i komunikacją. Wymiary rozbudowy wynoszą 16,50 x 5,80m i wys. od 6,30 do 6,80m. Konstrukcję rozbudowy stanowią stopy fundamentowe zakotwione w słupach stalowych, pięć ram stalowych nad parterem i pięć ram stalowych nad I piętrem, które wykonane zostały z kształtowników stalowych. Dach konstrukcji stalowej jest jednospadowy kryty blachą trapezową. Podczas kontroli nie zostały przedłożone dokumenty tj. pozwolenie na budowę i projekt budowlany dotyczący ww. rozbudowy. W związku z dokonanymi ustaleniami PINB, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]) zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku usługowego zlokalizowanego na nieruchomości w K. (dz. nr [...]) wykonanych przez Pana T. O.. Burmistrz K. poinformował, że w rejestrach organu nie odnaleziono wpisów dotyczących udzielonych pozwoleń na budowę dla działki nr [...] w K.. PINB dalej wskazał, że rozdzielił postępowania na dwa odrębne dotyczące rozbudowy i przebudowy budynku usługowego na działce nr [...] w K. i wskazał, że pod sygn. [...] organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych obejmujących budowę budynku biurowego z częścią komunikacyjną dobudowanego do budynku istniejącego od strony elewacji południowej na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w K., których inwestorem jest Pan T. O.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (sygn. akt: [...]) organ pierwszej instancji zobowiązał Pana T. O. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na nieruchomości położonej w K. (działka nr [...]) oraz nakazał przedłożenie dokumentacji niezbędnej dla legalizacji samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, w terminie do dnia [...] czerwca 2019 r. Inwestor, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., złożył wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., tj. o wydłużenie go do [...] września 2019r. Z uwagi na fakt nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji przez inwestora, mimo dwukrotnego wezwania, PINB, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nakazał rozbiórkę budynku biurowego z częścią komunikacyjną dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w K. (działka nr [...]). Pan T. O., reprezentowany przez pełnomocnika J. K., pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dalej Wojewoda wskazał, że dla właściwej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji niezbędne jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji robót wykonanych na działce nr [...] w K.. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wykazał (za pomocą zebranych zdjęć oraz zeznań świadków), iż w miejscu obecnie istniejącego budynku biurowego znajdowała się przybudówka jednokondygnacyjna, posiadająca z trzech stron ściany murowane. W wyniku działań podjętych przez inwestora doszło do rozbiórki starego budynku przybudówki oraz do budowy w to miejsce nowego budynku o zwiększonych gabarytach (szerokość, długość, wysokość, kubatura), a także wykonania obiektu o nowej konstrukcji (z konstrukcji murowanej z pustaków żwirowo-cementowych na konstrukcję stalowo-murowaną z fasadą szklaną). Aktualny właściciel nieruchomości, tj. Pan T. O., nie przedłożył zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę, na podstawie którego został wybudowany powyższy obiekt konstrukcji stalowo-monolitycznej. Dalej Wojewoda wskazał, że w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego budowa budynku biurowego o wymiarach 16,5m x 5,80m nie została zaliczona do katalogu tych wyjątków, o jakich mowa w art. 29 – 30 Prawa budowlanego, w związku z czym dla legalności budowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia skutkuje uznaniem inwestycji za samowolę budowlaną. W przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dla nieruchomości, na której dokonano samowoli nie uchwalono do tej pory miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym możliwe było zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. W sytuacji, gdy istnieje prawna możliwość legalizacji samowoli budowlanej, procedura ta powinna być zatem dla organu nadzoru budowlanego priorytetem, zaś decyzja nakazująca rozbiórkę - ostatecznością. Mimo złożenia projektu budowlanego, okazał się on niekompletny, co wiązało się z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego. Inwestor, nie negując zasadności obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., wniósł jedynie o zmianę terminu wyznaczonego na ich wykonanie (pismo z dnia [...] czerwca 2019 r.) na dzień [...] września 2019 r. Pomimo wezwania do przedłożenia wymaganych dokumentów inwestor nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że w przypadku niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentacji niezbędnej dla legalizacji samowoli, organ nadzoru budowlanego obligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowoli. Biorąc pod uwagę fakt, iż przedłożona dokumentacja nie mogła zostać zatwierdzona, brak było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Podsumowując, zaskarżona decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach prawidłowo prowadzonej procedury legalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Pan T. O. reprezentowany przez r.pr. G. W., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżący wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest to, czy wybudowany obiekt: budynek biurowy jest samowolą budowlaną (fakt raczej bezsporny), lecz to, czy przedmiotowy budynek biurowy jest budynkiem samodzielnym, czy też jest budynkiem powiązanym z już istniejącym legalnie budynkiem usługowym. Podkreślał, że postępowanie naprawcze od samego początku było prowadzone w sposób wadliwy, gdyż wybudowany budynek biurowy został trwale połączony z budynkiem usługowym i razem tworzą jednolitą całość zarówno konstrukcyjną, jak i funkcjonalną (użytkową). Nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nie jest możliwa rozbiórka budynku biurowego bez naruszenia konstrukcji legalnie istniejącego budynku usługowego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, iż rozbiórkę obiektu można nakazać wyłącznie w takiej części, w jakiej obiekt wybudowano z naruszeniem prawa i o ile część tę można wyodrębnić bez uszczerbku dla reszty. Ocena organów, iż obiekt objęty postępowaniem naprawczym (budynek biurowy) jest obiektem samodzielnym jest oceną wadliwą, nielogiczną, sprzeczną z dokonanymi w tym zakresie ustaleniami. Postępowanie w sprawie budynku biurowego absolutnie nie powinno się toczyć w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a tylko na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem możliwa rozbiórka, która umożliwiałaby istnienie i użytkowanie legalnie istniejącej części budynku biurowego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu organ odwoławczy wskazał, że na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WWINB z [...] kwietnia 2018r. zobowiązującego właściciela nieruchomości T. O. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynku biurowego z częścią komunikacyjną bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakładające obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów, WWINB postanowieniem [...] lutego 2020r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] kwietnia 2018r. ([...]). W związku z zażaleniem inwestora na to postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2020r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie WWINB z [...] lutego 2020r. Pan T. O. złożył skargę na postanowienie GINB z [...] maja 2020r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na dzień wyrokowania w niniejszej spawie skarga na postanowienie GINB z [...] maja 2020r. nie została przez WSA w Warszawie rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019r. w przedmiocie rozbiórki budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej zlokalizowanego w K., działka nr [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego nie może się ostać, jako wydana co najmniej przedwcześnie. Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.). W myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przywołany art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem – na które przysługuje zażalenie – prowadzenie robót budowlanych. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowanego). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku doszło do tzw. samowoli budowlanej i nie jest to przedmiotem sporu pomiędzy stronami – okoliczność ta została przyznana przez skarżącego w skardze i nie budzi także wątpliwości Sądu w świetle zebranych akt administracyjnych sprawy. Inwestor nie przedłożył wymaganego pozwolenia na budowę, a organ także nie uzyskał takiej decyzji z archiwum organu administracji architektoniczno-budowlanej. Istota sprawy sprowadza się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym budowę budynku biurowego z częścią komunikacyjną, dobudowanego do budynku istniejącego (tzw. usługowego) od strony elewacji południowej należy stosować procedurę wynikającą z art. 48 i art. 49 Prawa budowanego (tzw. procedurę legalizacyjną), czy procedurę unormowaną w art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego (tzw. procedurę naprawczą). Do udzielenia odpowiedzi na to pytanie niezbędne jest jednak pełne, konkretne i jednoznaczne określenie czy przedmiotowy budynek jest samodzielny i niezależny od istniejącego budynku, do którego został dobudowany. W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji, zwłaszcza organ I instancji, stan faktyczny sprawy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy budynek został wzniesiony jako samodzielny, niezwiązany z istniejącym budynkiem usługowym, do którego budynek biurowy został dobudowany. Tylko bowiem w takiej sytuacji zasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Dokonując ustaleń w zakresie wykonanych robót budowlanych organ I instancji wskazał, m.in. że w ścianie północnej tj. w ścianie istniejącego budynku biurowego na parterze został wykonany otwór komunikacyjny umożliwiający komunikację z pomieszczenia stołówki do zaplecza kuchennego oraz schodów wewnętrznych umożliwiających komunikację do zaplecza sanitarnego i socjalnego (szatni pracowników), a także w dalszej części parteru budynku również w ścianie północnej istniejącego budynku został wykonany otwór komunikacyjny umożliwiający komunikację z części holu (z klatką schodową) do pomieszczeń biurowych i zaplecza sanitarnego. Wprawdzie organ wskazał, że obiekt objęty postępowaniem jest obiektem samodzielnym, to przyznał, że część konstrukcji budynku biurowego (belki ramy stalowej i dźwigary dachowe) wspierają się na ścianie murowanej istniejącego budynku, do którego obiekt przylega. Powyższe ustalenia organu budzą uzasadnione wątpliwości Sądu zwłaszcza w kwestii odnoszącej się do wykonanego w ścianie północnej istniejącego budynku otworu komunikacyjnego. W ocenie Sądu ustalenia organów jednoznacznie nie wyjaśniają, czy rozbiórka budynku biurowego nie wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w dotychczas istniejącym budynku usługowym lub innym w zakresie doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela bowiem pogląd zaprezentowany w wyroku tutejszego Sądu z 21 marca 2019r. (sygn. akt IV SA/Po 14/19, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym procedury określone w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stosuje się na zasadzie wyłączności, co oznacza, iż te same roboty budowlane nie mogą być objęte każdym z tych postępowań (por. m.in. wyroki NSA: z 20.09.2017 r., II OSK 86/16; z 15.03.2017 r., II OSK 1801/15; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uchwała NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 3). Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy tym pojęcie "budowy", jako szczególnej kategorii "robót budowlanych" (zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), definiuje art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (budowa), a także jego odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa. Natomiast przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stosowane są do innych przypadków wykonywania robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd zakresy stosowania tych trybów są rozłączne. Trafnie wskazuje się w judykaturze (zob. np. wyrok NSA z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16), jak i w doktrynie (por. K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 53–54), że niewątpliwie sytuacja, w której dany samodzielny obiekt budowlany został w całości wybudowany bez stosownego pozwolenia, kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48–49 pr.bud.) albo postępowania naprawczego (art. 50–51 pr.bud.) wymaga dokonania wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Jest tak dlatego, że w razie dokonania rozbudowy lub nadbudowy w ten sposób, iż ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie będzie wymagała nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych, to wówczas znajdzie zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, także tej legalnie wzniesionej, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 09.09.2015 ., II OSK 92/14; z 14.10.2015 r., II OSK 348/14; z 20.09.2017 r., II OSK 3089/15; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne CBOSA). Zatem – jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie – na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki tej części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA: z 08.12.2000 r., IV SA 2624/98; z 07.07.2006 r., II OSK 1052/05; z 24.01.2008 r., II OSK 1927/06; z 09.09.2015 r., II OSK 92/14; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne w CBOSA; por. też: A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 9 do art. 48; K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 54–55). Wątpliwość co do prawidłowości prowadzonej procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego wyraził skarżący już w odwołaniu, a organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutu i nie rozpoznał ponownie sprawy w tym zakresie, czym naruszył art. 15 k.p.a. Za zasadny należało, zatem uznać zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), w tym jej aspekcie, w jakim wymaga ona od organu drugiej instancji odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów wniesionego środka zaskarżenia. Organ odwoławczy rzeczywiście nie ustosunkował się bowiem w jakikolwiek sposób do wytkniętej i uargumentowanej w odwołaniu inwestora niewłaściwości przyjętego trybu legalizowania zaistniałej samowoli na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zabrakło bowiem rozważań dotyczących wskazanego wyżej zagadnienia "samodzielności" wybudowanego budynku biurowego, w kontekście zakresu normowania i zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że jest to uchybienie istotne, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zarazem Sąd uznał, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób jeszcze stwierdzić ewentualnego wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a które uzasadniałyby sięgnięcie przez Sąd po środki z art. 135 p.p.s.a. i w efekcie uchylenie także decyzji organu I instancji. Powyższe nie wyklucza możliwości zastosowania przez WIWNB przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli ustalenia poczynione przez ten organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w szczególności zakresie ewentualnego wykonania dodatkowych robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia istniejącego budynku do stanu poprzedniego, dadzą ku temu dostateczną podstawą. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, winien uwzględnić powyższe wskazania i ocenę prawną Sądu, a w szczególności w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dokonać ponownej oceny i jednoznacznie określić, czy przedmiotowy budynek biurowy jest samodzielny w stopniu takim, że jego rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący budynek (usługowy lub inny) do stanu poprzedniego. Nieprzesądzając zatem rozstrzygnięcia organu odwoławczego zaskarżoną decyzję Sąd uchylił, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika zawodowego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie [...] zł., jak w punkcie 2 wyroku.