VII SA/Wa 488/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2019r. na podstawie art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił własną decyzję z dnia [...].05.2019 r., nr [...] o skierowaniu K. B. na badania lekarskie przeprowadzone, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zmieniając treść dotychczasowego pouczenia - "Na badania lekarskie przeprowadzone, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy zgłosić się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu." na nowe - "Na badania lekarskie przeprowadzone, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy zgłosić się do Wojewódzkiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu." W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 29.08.2019 r. wpłynęło orzeczenie lekarskie dotyczące K. B. nr [...] z dnia [...].08.2019 r. przeprowadzone w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...]. Natomiast badania lekarskie na które K. B. został skierowany powinno być wykonane w Wojewódzkim [...] Ośrodku Medycyny Pracy. W decyzji z dnia [...].05.2019 r. nr [...] pomyłkowo nie wpisano, iż takie badania należy wykonać w Wojewódzkim [...] Ośrodku Medycyny Pracy. W związku z powyższym organ postanowił o zmianie decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. B., który zarzucił: - naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku niewynikającego z rozstrzygnięcia, tj. elementu konstytutywnego decyzji. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji poprzez nałożenie na stronę w pouczeniu decyzji obowiązku nieznajdującego podstawy prawnej. - art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. , który to przepis nie miał zastosowania w sprawie. - art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad wynikających z tych norm. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].11.2019r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2019r. zmieniającej decyzję z dnia [...].05.2019r. o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019r. skierował K. B. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja została wydana w związku z wnioskiem Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] marca 2019r. o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania K. B. na badania lekarskie. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] października 2019r. zmienił własną decyzję z dnia [...] maja 2019r. w zakresie treści pouczenia wskazując, iż prawidłowo powinno ono brzmieć - "Na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy zgłosić się do Wojewódzkiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu." Organ wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej. Podstawę prawną decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019r stanowił art. 99 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019r. poz. 341 - dalej u.k.p.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei art. 101 ust. 2 u.k.p. stanowi, że osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3, jest obowiązana do: - poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu; - przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu; - uiszczenia opłaty ewidencyjnej najpóźniej w dniu dostarczenia staroście odpowiedniego orzeczenia, o którym mowa w pkt 2. Warunki i tryb przeprowadzenia badania lekarskiego, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., określają przepisy rozdziału 12 tej ustawy oraz wydane na ich podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017 r., poz. 250). Nie jest zatem możliwe by skarżący skierowany na badania w oparciu o decyzję Starosty wydaną w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. mógł przedstawić jakiekolwiek wyniki badań lub zaświadczenie pochodzące od dowolnie wybranego lekarza. Konieczne jest przedstawienie w terminie określonym w decyzji o skierowaniu na badania orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie określonym ww. rozporządzeniem. Przywoływany akt, poza trybem wydania orzeczenia lekarskiego określa również uprawnione do wykonywania badań i wydawania orzeczeń lekarskich podmioty. Badanie którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Obejmuje ono także całokształt czynników określających stan zdrowia mających wpływ na kierowanie pojazdami. Tym samym bez znaczenia pozostają dokumenty lub zaświadczenia lekarskie nie stanowiące orzeczenia lekarskiego. Ustawodawca wprost określił, że ocena stanu zdrowia, jeśli zachodzą okoliczności o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b, może odbywać się w ściśle określonym trybie, dotyczącym zarówno uzyskania orzeczenia lekarskiego, podmiotu wystawiającego taki dokument jak i czasu jego uzyskania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. II SA/Ol 49/19). Zmieniając decyzję ostateczną organ nie naruszył zastosowanego trybu ani art. 156 k.p.a. Brak sprecyzowania w decyzji o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami ośrodka, w którym należy przeprowadzić badanie nie wpływa ani pozytywnie ani negatywnie na prawa i obowiązki strony. Błąd ten nie wpływał na prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie uzyskała przymiot ostateczności oraz nie została zakwestionowana przez kontrolujący ją organ odwoławczy. W interesie strony jest przedstawienie zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w ww. rozporządzeniu w przeciwnym bowiem razie naraża się na zatrzymanie prawa jazdy, o którym mowa w art. 102 ust. 3 u.k.p. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. Zaskarżanej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy nieważnej decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez nałożenie na stronę nowego obowiązku, podczas gdy strona, w wykonaniu decyzji z [...] maja 2019 r., uzyskała orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnionego lekarza, stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a., poprzez nałożenie w pouczeniu obowiązków niewynikających z rozstrzygnięcia decyzji; 4) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez zmianę sytuacji prawnej i zakresu praw strony; 5) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez czynnego udziału strony, w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej bez informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji, ewentualnie, uchylenia zaskarżanej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r., W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną decyzją nałożono obowiązek poddania się badaniu lekarskiemu, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. z zastrzeżeniem (zawartym w pouczeniu), że na badania należy zgłosić się do Wojewódzkiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy. Decyzja zmieniała wcześniejsze pouczenie zawarte w decyzji z [...] maja 2019 r. (przy niezmienieniu samego rozstrzygnięcia), nakładającej na K. B. obowiązek poddania się badaniu lekarskiemu, bez wskazania konkretnej jednostki. W wykonaniu decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. K. B. uzyskał orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami. Orzeczenie to zostało przedłożone organowi w ustawowym terminie. Orzeczenie wydał lekarz uprawniony w rozumieniu art. 77 ust. 1 u.k.p. wpisany do ewidencji uprawnionych lekarzy prowadzonej przez Marszałka [...]. Tym samym K. B. wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego decyzją z [...] maja 2019 r. zgodnie z jej treścią. Powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, zastąpione z dniem 1 września 2019 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r., określa jednostki uprawnione do przeprowadzania badań osób, o których mowa m.in. w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Nie oznacza to jednak, że tylko te jednostki są uprawnione do przeprowadzania badań. Nie ma podstawy prawnej do zobowiązywania K. B. do poddania się badaniu w konkretnej jednostce, w tym określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Jeśli Starosta [...] nie zgadzał się z orzeczeniem uprawnionego lekarza, zgodnie z art. 79 ust. 4 i 6 u.k.p., mógł wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. (tj. w powoływanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia). Z uprawnienia tego jednak nie skorzystał. Wobec braku podstawy prawnej do nakładania na K. B. obowiązku zgłoszenia się na badania lekarskie do konkretnej jednostki, decyzja Starosty [...] z [...] października 2019 r. i zaskarżana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Starosta [...] zmienił treść pouczenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r. wskazując, że strona ma zgłosić się na badania do konkretnej jednostki. Tym samym organ nałożył na stronę nowy obowiązek w pouczeniu decyzji. Działanie takie narusza art. 107 k.p.a. Organ doprowadził do sytuacji, że rozstrzygnięcie decyzji pozostało od [...] maja 2019 r. bez zmian, jednocześnie w formie pouczenia nałożono na stronę dalsze obowiązki, nie wynikające z rozstrzygnięcia. Nadto decyzja z [...] maja 2019 r. nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zmienioną decyzją organ skierował K. B. na badania lekarskie, tym samym nałożył na niego obowiązek w postaci poddania się badaniom. Zgodnie z orzecznictwem, decyzją, na mocy której strona nabyła prawo (w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a.) jest również decyzja, która nakłada na stronę jakiś obowiązek. Kolejną przesłankę z art. 154 § 1 k.p.a., od której spełnienia uzależnienie jest wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję ostateczną, jest interes społeczny lub słuszny interes stron. Zmiana obowiązku, który został już wykonany przez skarżącego, z całą pewnością nie jest w interesie strony. Nie przemawia za zmianą decyzji również interes społeczny. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej było prowadzone w tajemnicy przed stroną. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosiło o jej oddalenie. Nadto wskazało, że decyzja mogła być co do zasady zmieniona w zakresie doprecyzowania pouczenia, gdyż spełnione zostały przesłanki z art. 154 k.p.a. Wydanie decyzji leży zarówno w słusznym interesie strony, jak i w interesie publicznym. Skarżący przedstawiając zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami z prywatnego gabinetu lekarskiego nie mógł - w świetle obowiązujących przepisów - uczynić zadość obowiązkowi wynikającemu z decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta [...] skierował K. B., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. B, B+E, C, C+E, T na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja Starosty [...] została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...]. Decyzja organu pierwszej instancji nie precyzowała, gdzie (w jakiej placówce) zobowiązany ma przeprowadzić badania. Starosta [...] decyzją z [...] października 2019 r. znak [...], wydaną w trybie art. 154 k.p.a., zmienił treść pouczenia pierwotnej decyzji poprzez wskazanie, iż w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, skarżący powinien zgłosić się do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. W ocenie Sądu zarzut naruszenia w decyzjach organów obu instancji, przepisu art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji, która jest zgodna z przepisami prawa bądź dotknięta wadliwością niekwalifikowaną jest wyznaczona przesłankami wskazanymi w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Podstawową przesłanką jest przesłanka "nie nabycie prawa przez żadną ze stron". Decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. Gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to ciąży on tylko w zakresie wynikającym z decyzji. Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie tej doszło też do naruszenia art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zastosowanie wskazanego trybu do decyzji związanych. Zgodnie z zasadą praworządności, organ administracji publicznej związany jest w podejmowaniu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przepisami prawa. Możliwe byłoby zastosowanie przyjętego w art. 154 § 1 k.p.a. trybu - skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej. Skoro decyzja o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest decyzją o charakterze związanym, to nie może zostać zmieniona na mocy art. 154 k.p.a. Tylko w obszarze tzw. "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwa. Podkreślenia wymaga również, że na organach administracji ciąży obowiązek udzielania stronom informacji prawnej, którego egzemplifikacją jest wymóg zawarcia w rozstrzygnięciu informacji o przysługujących stronie środkach prawnych. Zarówno zasada zaufania obywatela do państwa jak i zasada informowania mają charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Ten aspekt powinien być zatem szczególnie eksponowany w procesie interpretacji norm prawa procesowego. W praktyce przepis art. 154 § 1 k.p.a. powinien służyć przede wszystkim ochronie słusznego interesu strony, ograniczeniu lub zniesieniu nałożonego na nią obowiązku. Troska o interes społeczny w takiej sytuacji oznacza wyznaczenie granicy, do której dopuszczalne będzie uwzględnienie interesu strony. Zmiana w odniesieniu do obowiązku, który zdaniem skarżącego został już wykonany, z całą pewnością nie była w interesie strony. Takie działanie organów nie stanowiło też procedowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.