VII SA/Wa 341/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej w L. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 stycznia 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.487.2023.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z 10 stycznia 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.487.2023.ML, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania A. B., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej: u.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 kwietnia 2023 r. znak: KD.5140.4.11.2023 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako: LWKZ) ww. decyzją z 27 kwietnia 2023 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych zespół zabudowy budynków poprodukcyjnych - dawnej garbarni S., zlokalizowanej przy ul. T. (dawny nr [...]) w L., gm. L., pow. L., na działce geodezyjnej oznaczonej numerem nr [...], wraz z obszarem tego zespołu odpowiadającym wskazanej powyżej działce nr [...] (jednostka ewidencyjna: [...], L., obręb: [...], K., arkusz mapy: [...]). W/w zespół zabudowy stanowią następujące budynki poprodukcyjne położone na obszarze jednostki rejestrowej: [...], oznaczone w rejestrze budynków jako: nr [...], nr [...] (część budynku z wyłączeniem współczesnej przybudówki) – (wpisem objęta część budynku w granicach wskazanych na n/w załącznikach graficznych), nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Integralną częścią ww. decyzji LWKZ są załączniki graficzne nr 1 i nr 2, na których kolorem czerwonym oznaczono granice zespołu zabudowy zaś kolorem zielonym obszar tego zespołu odpowiadający działce ew. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie LWKZ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem Zastępcy Prokuratora Regionalnego z 4 stycznia 2023 r. wniesionym na podstawie art. 182 k.p.a. Organ ustalił, że wniosek ten dotyczy zespołu zabudowy dawnej garbarni S. przy ul. T. (dawnej nr [...]) w L., zlokalizowanego na działce ew, nr [...], rozumianego zgodnie definicją historycznego zespołu budowlanego sformułowaną w art. 3 ust. 13 u.o.z. Wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że ww. nieruchomość jest zespołem budowlanym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. zabytkiem nieruchomym, będącym dziełem człowieka, związanym z jego działalnością i stanowiącym świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. Historyczny zespół budowlany dawnej garbami tworzą następujące budynki poprodukcyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ wyjaśnił, że wpisany do rejestru zabytków zespół zabudowy składa się ze starszych obiektów poprzemysłowych, wzniesionych w latach 1887-1891 (budynek nr [...]i zachodnia część budynku nr [...]) oraz nieco nowszych z lat 1914-1929 (wschodnia część budynku nr [...]oraz budynki nr [...], [...], [...]), co ma zasadniczy wpływ na wzajemne relacje przestrzenne poszczególnych elementów. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. B., użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej ew. nr [...]oraz właściciel nieruchomości budynkowych, wskazując w nim, że decyzja ta narusza jego prawa poprzez brak powołania w jej treści szczególnych okoliczności oraz wskazania wartości i walorów, które przesądzają o konieczności objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowej zabudowy dawnej garbarni. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z 10 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że LWKZ wpisał do rejestru zabytków sześć budynków o historycznej metryce, które łączy dawna funkcja produkcyjna garbarni. Pięć z nich, oznaczonych nr: [...], [...],[...],[...] i [...], przylega do siebie tworząc zwarty blok zabudowy o rozczłonkowanej bryle. Budynek nr [...]jest obiektem wolnostojącym, połączonym betonowym podestem z budynkiem nr [...], znajdującym się w zwartym bloku zabudowy. Z oznaczeń tych wynika, że budynki te zostały wpisane w granicach murów obwodowych, z wyłączeniem przylegających do nich przybudówek, podestu (między budynkami nr [...] a nr [...]) oraz schodów do budynku nr [...]. W sentencji decyzji z 27 kwietnia 2023 r. LWKZ wskazał na wyłączenie z ochrony konserwatorskiej "współczesnej przybudówki" jedynie w przypadku budynku nr [...]. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, MKiDN stwierdził, że wpisany do rejestru zabytków historyczny zespół budowlany zabudowy poprodukcyjnej dawnej garbarni nie został jednak dostatecznie rozpoznany, a co za tym idzie LWKZ nieprecyzyjnie określił przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej w omawianej sprawie. Jak wyjaśnił ten wniosek organ odwoławczy, z oznaczeń mapy zasadniczej stanowiącej podstawę załącznika graficznego nr [...] do decyzji LWKZ wynika, że: do budynku nr [...] od zachodu przylega budynek nr [...] (współczesna przybudówka), a od wschodu inna nieokreślona kubatura; budynek nr [...] i budynek nr [...] łączy podest; do budynku nr [...] przylega od południa obiekt oznaczony jako budynek nr [...]; do budynku nr [...] prowadzą schody znajdujące się poza jego obrysem; pomiędzy budynkiem nr [...] a budynkiem nr [...] znajdują się od zachodu trzy obiekty oznaczone nr. [...], [...] i [...]; od południa do budynku nr [...] przylega budynek nr 16. W tej sytuacji, w ocenie MKiDN, granice zespołu zabudowy poprodukcyjnej zostały wyznaczone nieprecyzyjnie. Niejasne są też przesłanki uznania ww. granic zabudowy, bowiem materiał dowodowy nie zawiera w tym względnie jednoznacznych ustaleń. Głównymi dowodami w sprawie są dwie karty ewidencyjne opracowane w 2014 r. i 2015 r. oraz dwie opinie specjalistyczne Narodowego Instytutu Dziedzictwa: jedna z [...].10.2012 r. wydana na wniosek Miejskiego Konserwatora Zabytków w L., druga z [...].02.2023 r. wydana na wniosek LWKZ. Na podstawie planu nadbudowy omawianej garbarni z 1939 r., reprodukowanego w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2012 r. (il. 8), należy stwierdzić, że w tym czasie istniały już obiekty obecnie oznaczone nr [...] (zachodnia dobudówka do budynku nr [...]), a także kubatura przylegająca od wschodu do budynku nr [...]. Widoczny jest też budynek nr [...] (południowa dobudówka do budynku nr [...]), budynek nr [...] (znajdujący się pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...]) oraz budynek nr [...] (przylegający od południa do budynku nr [...]). Z treści ww. opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, że ww. dobudówki są obiektami "powstałymi po 1945 r.", niemniej jednak nie wskazano czasu ich powstania oraz roli w zespole. Nie wyjaśniono też, czy nie stanowią przebudowanych obiektów powstałych przed 1939 r., odwzorowanych na ww. planie. Wobec powyższego okoliczności te wymagają dodatkowego wyjaśnienia, ponieważ mogą mieć istotny wpływ na sposób wyznaczenia rzeczywistych granic historycznej zabudowy dawnej garbarni. MKiDN stwierdził również brak jednoznacznych przesłanek do uznania za "obszar zespołu" całego terenu działki ew. nr [...] obręb [...] K. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że niejasna jest intencja wpisania tego obszaru do rejestru zabytków, ponieważ LWKZ w treści uzasadnienia swojej decyzji w jednym miejscu przypisuje mu rolę elementu historycznego zespołu budowlanego, a w innym wskazuje na jego rolę, jako "strefy ochronnej" tego zespołu. W odniesieniu do stanowiska LWKZ, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowym komponentem zespołu budowlanego, rozumianego zgodnie z definicją art. 3 pkt 13 u.o.z. są budynki, które łączy forma architektoniczna, styl, zastosowane materiały, funkcja, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Równie ważnym elementem zespołu budowlanego są relacje przestrzenne, rozumiane jako wzajemne powiązanie i czytelne wyodrębnienie budynków w przestrzeni. Dla tak definiowanego zespołu budowlanego istnieje konieczność wyznaczenia granic obszaru ww. relacji przestrzennych, w ramach których skonkretyzowana zostanie integralność obu tych komponentów. Jednak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji widzi rolę tego obszaru zbliżoną do funkcji otoczenia zabytku, które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 15 u.o.z., jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W związku z tym MKiDN zaznaczył, że konieczność wyznaczenia otoczenia wokół lub przy zabytku wymaga szczegółowego uzasadnienia, bowiem jest to rodzaj ochrony dodatkowej zabytku. Przy czym, w toku postępowania administracyjnego w sprawie wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków nie podlegają ocenie okoliczności, czy obszar ten posiada samoistne wartości zabytkowe. Przepisy u.o.z. nie określają okoliczności, w jakich należy wpisać otoczenie zabytku do rejestru zabytków. Jedynym wyznacznikiem tej formy ochrony jest jej rola określona w przepisie art. 3 pkt 15 u.o.z., odniesiona do substancji i wartości samego zabytku. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle aktualnego stanu faktycznego budynki zespołu zabudowy dawnej garbarni tworzą niemal w całości zwarty blok zabudowy (budynki nr [...],[...],[...],[...],[...]), a budynek nr [...] znajduje się w bliskim sąsiedztwie tego kompleksu. Tym samym ich relacje przestrzenne są czytelne w samej bryle ww. bloku zabudowy oraz jego powiązaniu z budynkiem nr [...]. Przedmiotowa zabudowa skupiona jest we wschodniej i południowej części działki ew. nr [...]. Jednak na jej terenie znajduje się również zabudowa niewpisana do rejestru zabytków, a więc pozbawiona wartości zabytkowych, są to budynki nr [...], [...], [...], [...] oraz część budynku nr [...] (podzielonego według przebiegu południowej granicy działki ew. nr [...]). Objęcie ochroną prawną terenu całości ww. działki, na którym znajdują się także budynki niewpisane do rejestru zabytków, rodzi dla jego właścicieli i dysponentów określone skutki prawne. Objęcie wpisem do rejestru zabytków całości przedmiotowej działki wymaga rzetelnych podstaw wynikających z ustaleń stanu faktycznego sprawy, a "obszar zespołu" powinien być dokładnie rozpoznany. Mając powyższe na uwadze MKiDN zalecił organowi pierwszej instancji jednoznaczne ustalenie charakteru omawianego terenu albo jako "obszaru zespołu", albo jako "otoczenia zabytku". Należy też wskazać, że "obszar zespołu" nie może być wyznaczony dowolnie, lecz powinien być odniesiony do ustaleń dotyczących historycznych granic dawnej garbarni. Wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy LWKZ obowiązany jest do zgromadzenia i samodzielnej oceny materiału dowodowego odzwierciedlającego wszystkie istotne aspekty niniejszej sprawy. Natomiast w wydawanej decyzji organ powinien skupić się na scharakteryzowaniu zespołu zabudowy budynków poprodukcyjnych dawnej garbarni oraz prawidłowym wyznaczeniu jego granic według zasady art. 3 pkt 13 u.o.z., a także wskazania samoistnych wartości zabytkowych tego zespołu. Sprzeciw od decyzji MKiDN, na podstawie art. 64a w zw. z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Regionalny w L., zaskarżając ją w całości jako wydaną z naruszeniem: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji LWKZ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, zaś organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i zaniechał wskazania istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z jednoczesnym zaniechaniem wskazania, z jakich przyczyn wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.; 2) art. 7, art.77, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i jego swobodnej oceny oraz nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania celem wyjaśnienia wątpliwości organu odwoławczego dotyczących historycznych granic historycznego zespołu budowlanego dawnej garbami S. i obszaru ochrony tego zespołu, które nie wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie i ponownego gromadzenia wszystkich dowodów w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy pozyskane w sprawie dowody prawidłowo ocenione przez organ I instancji jednoznacznie określały przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej. Z powołanych względów, szczegółowo uzasadnionych we wniesionym sprzeciwie, Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw MKiDN wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a p.p.s.a., przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, rozpoznawany przed sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponadto, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16). Sąd sprzeciw uwzględnił, gdyż podziela stanowisko wnoszącego go Prokuratora, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. albowiem podnoszone w tej decyzji wątpliwości organ odwoławczy mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Wnoszący sprzeciw słusznie zauważa, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W konsekwencji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również ewentualne braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, można uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. powołany przez stronę wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. II OSK 65/15). Nie sposób odmówić racji Prokuratorowi podnoszącemu, że choć użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyroki NSA z 23 czerwca 2021 r. III OSK 4961/21 oraz z 25 czerwca 2021 r. II OSK 2843/18). Zgodzić należy się w konsekwencji z Prokuratorem, że analiza art. 138 § 1 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a.), a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 k.p.a.). Oparte na orzecznictwie sądowym przywołanym w sprzeciwie wnioski Prokuratora, że przeprowadzenie określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16) oraz że organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również wątpliwości prawnie doniosłych (zob. wyroki NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21; z 24 stycznia 2023 r. II OSK 782/22), Sąd w całości podziela. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji. Mając na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy uzasadnił "niedostatecznym rozpoznaniem" historycznego zespołu budowlanego zabudowy poprodukcyjnej dawnej garbarni S. przy ul. T. w L., a co za tym idzie – nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej, zauważyć zatem należy, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator, że rozstrzygnięcie organu I instancji opiera się na obszernym materiale dowodowym pozyskanym przez LWKZ, obejmującym w szczególności dwie specjalistyczne opinie Instytutu Dziedzictwa Narodowego, sporządzone w celu określenia wartości budynków poprodukcyjnych dawnej garbarni oraz określenia relacji przestrzennych (powiązań widokowych) pomiędzy poszczególnymi elementami zespołu zabudowanej pod kątem wpisu do rejestru zabytków nieruchomości zespołu budowlanego. Zauważyć trzeba, że opinia z 2015 r. została zaktualizowana opinią sporządzoną w roku 2023, a z uwagi na ich stricte ekspercki charakter nie można mieć, co do zasady, podstaw do przyjęcia, że nie zawierają one informacji niezbędnych do prawidłowego rozpoznania obiektu będącego przedmiotem postępowania, a tym samym do merytorycznego zweryfikowania na ich podstawie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji. Trudno bowiem założyć, że fachowi pracownicy Instytutu, autorzy opinii, a następnie organ konserwatorski I instancji, oceniając cechy zabytkowe poszczególnych obiektów wchodzących w skład garbarni nie dostrzegli walorów zabytkowych pojedynczych z nich. Jeśli jednak organ odwoławczy ma wątpliwości co do owego stanowiska eksperckiego (jego kompletności), które to wątpliwości – co należy podkreślić, że nie dotyczą obiektów wpisanych do rejestru zabytków przez LWKZ (tj. sześciu budynków o historycznej metryce, które łączy dawna funkcja produkcyjna garbarni, z których pięć przylega do siebie tworząc zwarty blok zabudowy o rozczłonkowanej bryle), lecz znajdujących się przy nich innych zabudowań ("dobudówek" powstałych po roku 1945), które organ I instancji nie uznał za nośniki wartości umożliwiających zakwalifikowanie ich do kategorii zabytków nieruchomych (bowiem na takie ich walory opracowane wyżej opinie nie wskazywały), to wątpliwości te organ odwoławczy niewątpliwie mógł usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Dotyczą one bowiem w zasadzie tylko czasu powstania tych dobudówek oraz roli w zespole. Zauważyć też należy, że czym innym jest "niedostateczne rozpoznanie" zabytku, a czym innym "nieprecyzyjne określenie przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej". Rację ma Prokurator podnosząc, że decyzja LWKZ precyzyjnie określa przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej obiektów uznanych przez ten organ za zabytkowe, a nawet gdyby tak nie było, to usunięciu tego rodzaju wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej służą uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na mocy którego organ odwoławczy może wydać decyzję reformatoryjną. Mając zaś na uwadze, co podnoszono powyżej, że uregulowanie ukształtowane przepisami art. 136 i art. 138 k.p.a. wyraźnie preferuje zakończenie postępowania odwoławczego decyzją typu merytoryczno-reformatoryjnego (zob. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, komentarz do art. 138), przyjąć należy, że stwierdzona przez organ II instancji potrzeba doprecyzowania przedmiotu ochrony konserwatorskiej powinna prowadzić do wyeliminowywania decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Rację ma również wnoszący sprzeciw w zakresie, w jakim podnosi w nim, iż uchylenie przez organ odwoławczy decyzji LWKZ uzasadnione potrzebą zweryfikowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym granic obszaru zabudowy pod kątem zasadności objęcia go ochroną konserwatorską nie można uznać za działanie uprawniające organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd aprobująco odnosi się do wniosku Prokuratora, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ odwoławczy, także przy ewentualnym wykorzystaniu instytucji z art. 136 § 1 k.p.a. To, w jakim charakterze działka nr [...] w całości została wpisana do rejestru zabytków wynika z rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej i powołanej przez LWKZ podstawy prawnej (art. 3 pkt 13 u.o.z.), zatem organ odwoławczy nie powinien uchylić się od merytorycznej weryfikacji tego rozstrzygnięcia powołując się na powzięte wątpliwości co do tego, czy obszaru działki nr [...] organ I instancji nie uznał za otoczenie zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z. Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził stanowisko, że "obszar zespołu" powinien być odniesiony do ustaleń dotyczących historycznych granic dawnej garbarni i nakazał organowi I instancji prawidłowe wyznaczenie jego granic według zasady art. 3 pkt 13 u.o.z. wyjaśniając, że podstawowym komponentem zespołu budowlanego, rozumianego zgodnie z definicją art. 3 pkt 13 u.o.z. są budynki, które łączy forma architektoniczna, styl, zastosowane materiały, funkcja, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi, ale równie ważnym elementem zespołu budowlanego są relacje przestrzenne, rozumiane jako wzajemne powiązanie i czytelne wyodrębnienie budynków w przestrzeni. W odniesieniu do tego stanowiska MKiDN stwierdzić należy, że nie inaczej kwestię tę postrzega organ I instancji, przyjmując, że w skład zespołu budowlanego poza materialnymi obiektami budowlanymi wchodzą również powiązania przestrzenne, których polem jest konkretny obszar (o walorze np. historycznym), wymagający wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej (str. 5). W tych warunkach zgodzić należy się z wnoszącym sprzeciw, że skoro w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na historyczne granice działki garbarni S. (ilustracje nr 4, 5,7, i 8 wskazane w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 1 października 2012 r.), to organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ewentualne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego podstaw ku temu nie daje. Należy ponadto podzielić stanowisko Prokuratora, że nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczne jest także scharakteryzowanie zespołu zabudowy budynków poprodukcyjnych i wskazania samoistnych wartości zabytkowych tego zespołu, w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, które budynki i na jakiej podstawie zostały wpisane do rejestru zabytków jako historyczny zespół budowlany. Prokurator słusznie podnosi, że z materiału dowodowego sprawy i uzasadnienia decyzji LWKZ wynika także, wbrew stanowisku organu odwoławczego, jaką funkcję historyczną pełniły budynki wchodzące w skład zespołu podlegającego wpisowi ( k. 8-9 uzasadnienia decyzji LWKZ), natomiast kwestia oznaczenia ich na załączniku graficznym zgodnie z numeracją przyjętą w sentencji orzeczenia jest niewątpliwie czynnością, którą organ wyższego rzędu mógł zlecić organowi I instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Z przedstawionych powyżej względów, uznając, iż zaskarżona sprzeciwem decyzja z 10 stycznia 2024 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.