VII SA/Wa 3068/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Lucyna Staniszewska, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (sprawozdawca), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 listopada 2025 r. znak: KOC/5425/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2025 r., nr KOC/5425/Ar/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powoływane dalej jako: "Kolegium", "SKO", "Organ" po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M.M., pełnomocnika J.M., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2025 r., Nr [...] ustalającej warunki szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] , utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...]sierpnia 2025 r. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Inwestor – J.M., w dniu 7 kwietnia 2025 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Pismem z 6 maja 2025 r. wezwano Inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Wniosek został uzupełniony 22 maja 2025 r. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] sierpnia 2025 r., Nr [...] ustalił warunki szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. nr [...]obręb [...], przy ul. [...]w Dzielnicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Inwestor zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 3, § 4, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 13 87), oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, zarzucając niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy i błędne przyjęcie parametrów zabudowy. Odwołujący wniósł o zmianę decyzji poprzez przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o budynek przy ul. [...] zamiast [...], zwiększenie maksymalnego udziału powierzchni zabudowy do 0,33, podwyższenie dopuszczalnej nadziemnej intensywności zabudowy do 0,66, zwiększenie wysokości zabudowy do 9,5 m, dopuszczenie dachów płaskich. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 7 kwietnia 2025 r., a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie jego złożenia oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie"). Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 i 1a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji. Wskazało, że niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych w art. 61 ust 1 pkt 1-6 przesłanek skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy: W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Kolegium wskazało, że ustalenie warunków wymaga przeprowadzenia właściwej analizy obszaru, wyznaczonego zgodnie z powołanym art. 61 ust. 5a) ustawy na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, spełniającej wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej (2 budynki). W ocenie Kolegium, Organ I instancji w sposób prawidłowy sporządził analizę urbanistyczną w zakresie wymagań nowej zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały jako trzykrotność szerokość frontu terenu inwestycji i mieszczą się w przedziale od 50 m do 200 m. Analiza objęła 48 działek budowlanych położonych w obszarze trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, powiększonym do najbliższych granic działek ewidencyjnych i obejmowała zestawienie parametrów istniejącej zabudowy: funkcji, powierzchni zabudowy, intensywności, wysokości, linii zabudowy, kształtu dachu i powierzchni biologicznie czynnej. Analiza funkcjonalna i faktyczne zagospodarowanie działek w obszarze wskazują na utrwaloną funkcję mieszkaniową jednorodzinną (w tym formy wolnostojące i bliźniacze), co spełnia wymóg "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestor nie kwestionuje prawidłowości przeprowadzonej analizy oraz jej wyników. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji ustalił: - obowiązującą linię zabudowy - jako przedłużenie linii budynków przy ul. [...] , - nieprzekraczalną linię zabudowy - jako przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...], - wskaźnik wielkości udziału powierzchni zabudowy - 0,28, - wskaźnik intensywności - nadziemnej od 0,06 do 0,61 oraz max intensywność: 0,89, - szerokość elewacji frontowej od 9 m do 13,6 m dla jednego budynku, - wysokość zabudowy - od 7 do 8 m, - dach dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci 15-30°, - powierzchnię biologicznie czynną - min. 40 %, w tym min. 80 % na gruncie rodzimym. - minimalną liczbę miejsc do parkowania wg wskaźnika: nie mniej niż 2 miejsca postojowe na 1 lokal. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, w tym w kontekście zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ I instancji trafnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w oparciu o budynek przy ul. [...] Z analizy wynika, że linia zabudowy na odcinku ulicy jest niejednolita i charakteryzuje się znacznym uskokiem. W takiej sytuacji § 3 ust. 2 Rozporządzenia wskazuje, że: linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, zaś ust. 3 Rozporządzenia dopuszcza ustalenie innej linii, jeżeli wynika to z analizy i służy zachowaniu ładu przestrzennego. Przyjęcie linii wg [...] porządkuje układ elewacji frontowych i ogranicza efekt nadmiernego wysunięcia nowej kubatury ku pasowi drogowemu. Działanie organu I instancji jest zgodne z normą § 3 ust. 2 Rozporządzenia, nakazującego ustalanie linii zabudowy w większej odległości od pasa drogowego. Zatem działanie organu I instancji pozostaje racjonalne i zgodne z celem przepisu, jakim jest harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w układ uliczny. Zarzut Odwołującego oparcia się na budynku [...], którego zastosowanie pozwoliłoby na przybliżenie budynku do pasa drogowego w stosunku do zabudowy sąsiedniej (ok. 9,5m), pomija fakt zarówno treść § 3 ust. 2 Rozporządzenia, a jego zastosowanie pogłębiłoby nieregularność zabudowy. Zdaniem Kolegium, ustalony przez organ I instancji wskaźnik udziału powierzchni zabudowy na poziomie 0,28 odpowiada wprost średniej wartości obliczonej dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, punktem odniesienia dla nowej zabudowy jest wartość średnia; dopiero wyjątkowo można przyjąć inną wartość, jeśli wynika to z analizy. W niniejszym przypadku brak przesłanek do zastosowania § 5 ust. 2 Rozporządzenia, ponieważ działki o wyższym udziale (0,33-0,49) występują nieregularnie i nie kształtują dominującego charakteru zabudowy frontu ul. [...]. Utrzymanie wartości 0,28 zapewnia zachowanie proporcji między zabudową a powierzchnią biologicznie czynną i chroni przed nadmierną intensyfikacją zabudowy. Ponadto, Organ I instancji prawidłowo również wyznaczył intensywność zabudowy nadziemnej w zakresie 0,06 do 0,61. Średnia tego parametru dla obszaru wynosi 0,51, co zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia uzasadnia jej przyjęcie z tolerancją ± 20 %. Działki o wyższej intensywności (> 0,66) stanowią marginalną część analizowanego obszaru i nie tworzą charakterystycznej cechy zabudowy. Podniesienie wskaźnika do 0,66, jak postuluje odwołujący, prowadziłoby do zwiększenia skali zabudowy nieadekwatnie do warunków przestrzennych frontu [...] , zakłócając ład urbanistyczny i relacje kubaturowe. Maksymalna intensywność zabudowy na poziomie 0,89 wynika z kombinacji wskaźników, tj., wskaźnika 0,61 + wskaźnika 0,28 i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Natomiast ustalony przez organ I instancji zakresu wysokości zabudowy od 7,0 do 8,0 m, odpowiada średniej wysokości budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. [...]. Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, przy wyznaczaniu wysokości należy uwzględniać budynki dostępne z tej samej drogi, co działka objęta wnioskiem. Budynki przy ul. [...], choć wyższe (9,5-10,5 m), mają odmienny dostęp komunikacyjny, przez co nie mogą stanowić pełnego odniesienia. Średnia z obszaru wynosi zaś 8 m, a średnia budynków dostępnych z tej samej drogi 7,24 m. Przyjęcie wyższej wartości postulowanej przez Odwołującego na poziomie 9,5 m nie znajduje oparcia w analizie dla właściwego frontu i byłoby sprzeczne z metodyką przepisu. Analizując parametr kształtu i geometrii dachu kolegium wskazało, że utrzymanie wymogu dachu dwu- lub wielospadowego o kącie nachylenia 15-30° jest zgodne z § 8 ust. 1 Rozporządzenia. Analiza wykazała, że dla frontu terenu ul. [...] przeważają dachy spadziste, natomiast dachy płaskie występują sporadycznie i nie stanowią cechy charakterystycznej. Wprowadzenie wymogu dachu spadzistego pozwala zachować ciągłość kompozycyjną i spójność wizualną ulicy, jednocześnie pozostawiając projektantom możliwość kształtowania nowoczesnych form architektonicznych w ramach dopuszczonego zakresu. Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały pozostałe z przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: - dostęp do drogi publicznej: działka posiada zapewniony dostęp poprzez drogę wewnętrzną do ul. [...]- drogi publicznej kategorii krajowej; - uzbrojenie terenu: działka ma możliwość wyposażenia w sieć energetyczną, wodociągową i kanalizacyjną, co zapewnia możliwość realizacji inwestycji; - zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów: nie jest wymagana, gdyż teren nie jest objęty ochroną rolną lub leśną; - zgodność z przepisami odrębnymi: jest spełniona gdyż wszystkie wymagane uzgodnienia zostały uzyskane i nie zidentyfikowano jakichkolwiek sprzeczności; - brak lokalizacji w obszarach wyłączonych z zabudowy: działka nie znajduje się w obszarach zagrożonych powodzią ani innych strefach objętych zakazem zabudowy. Kolegium podniosło, że Organ I instancji uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, Kolegium stwierdziło, że zarzuty te są bezzasadne, a postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad ogólnych i gwarancji procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, stosując przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego. Postępowanie było zaś prowadzone w sposób zapewniający stronom możliwość przedstawienia stanowiska i dowodów, a organ - poprzez zawiadomienie o wszczęciu, przekazanie informacji o zebranym materiale oraz umożliwienie zapoznania się z projektem decyzji - zrealizował zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nie stwierdzono jakichkolwiek działań, które mogłyby naruszać zasadę bezstronności, proporcjonalności lub równego traktowania stron. Wszelkie wnioski i pisma strony zostały rozpatrzone, a ocena prawna oraz faktyczna organu opiera się na kompletnym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 Kpa, tj. zebrał i rozpatrzył całość materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji przytoczono źródła danych i wskazano, w jaki sposób zostały one przetworzone w wyniki analizy, co spełnia wymóg przejrzystości i kompletności materiału dowodowego. Organ I instancji przeprowadził także ocenę całokształtu materiału, wskazując, że podstawą ustaleń są dane liczbowe i graficzne z analizy urbanistycznej, a nie subiektywne odczucia strony. Ocena ta nie nosi cech dowolności - jest spójna, logiczna i znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik Inwestora zapoznał się z materiałem oraz złożył pismo z 15 lipca 2025 r. zawierające jego stanowisko w sprawie. Wobec tego nie sposób przyjąć, że organ I instancji naruszył obowiązek zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. W piśmie z dnia 15 lipca 2025 r. Inwestor oświadczył, iż akceptuje ustalenia organu przedstawione w toku postępowania, gdyż celem nadrzędnym jest uzyskanie decyzji pozytywnej. W ocenie Kolegium, powyższe oznacza, iż organ I instancji nie wydał decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z wnioskiem Inwestora. Skargę na decyzję Kolegium z 3 listopada 2025 r., nr KOC/5425/Ar/25 wniosła J.M. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeprowadzona analiza urbanistyczna uzasadnia usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o budynek przy ul. [...]; b) § 3 rozporządzenia poprzez ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób nadmiernie ograniczający swobodę zagospodarowania terenu i nieuzasadniony ochroną ładu przestrzennego; c) § 8 rozporządzenia poprzez zastosowanie interpretacji zawężającej i ustalenie geometrii dachów w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, z pominięciem faktu, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, tj. że nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ulicy [...] ustalono w sposób nadmiernie ograniczający swobodę zagospodarowania terenu (ok. 14,5 m od granicy z pasem drogowym), w sytuacji, gdy na działce sąsiedniej uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym linia zabudowy od ulicy [...] wynosić będzie około 6 m, a także, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi, wobec czego można było oprócz dachu spadzistego, dopuścić także realizację dachu płaskiego; b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do utrzymania w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...], czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania; c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Organ II instancji decyzji, która zawiera naruszenia prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej; d) art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie wyników analizy urbanistycznej przeprowadzonej przed Organem I instancji i brak przeprowadzenia własnego rozpoznania sprawy przez Organ II instancji i naruszenia tym samym zasady dwuinstancyjności; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia tej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu II instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi i podała argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 3 listopada 2025 r., nr KOC/5425/Ar/25 utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2025 r., Nr [...] ustalająca warunki szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...]w Dzielnicy [...]. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.z.p." oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2024 poz. 1116) powoływanego dalej jako:"Rozporządzenie". Stosownie do treści art. 61 ust. 1 i 1a u.p.z.p., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych w pkt 1-6 przesłanek skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. W niniejszej sprawie analiza funkcjonalna i faktyczne zagospodarowanie działek w obszarze analizowanym wskazują na utrwaloną funkcję mieszkaniową jednorodzinną (w tym formy wolnostojące i bliźniacze), co spełnia wymóg "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że zabudowa w obszarze analizy ma charakter jednorodzinny, częściowo bliźniaczy. W oparciu o wyniki analizy organy ustaliły : - obowiązującą linię zabudowy - jako przedłużenie linii budynków przy ul. [...], - nieprzekraczalną linię zabudowy - jako przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...], - wskaźnik wielkości udziału powierzchni zabudowy - 0,28, - wskaźnik intensywności - nadziemnej od 0,06 do 0,61 oraz max intensywność: 0,89, - szerokość elewacji frontowej od 9 m do 13,6 m dla jednego budynku, - wysokość zabudowy - od 7 do 8 m, - dach - dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci 15-30°, - powierzchnię biologicznie czynną - min. 40 %, w tym min. 80 % na gruncie rodzimym, - minimalną liczbę miejsc do parkowania wg wskaźnika: nie mniej niż 2 miejsca postojowe na 1 lokal. Dokonując oceny wyznaczonej przez Kolegium nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o budynek przy ul. [...] stwierdzić należy, że Organ pominął istotne dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktyczne, tj. że front ul. [...] charakteryzuje się uskokiem linii zabudowy i znacznym zróżnicowaniem odległości od pasa drogowego (od ok. 9 m do 15 m). Przede wszystkim umknęło uwadze Organu, że linia zabudowy od ul. [...] nie jest wyraźnie ukształtowana i tworzy uskok. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki przy ul. [...], ul. [...]oraz ul. [...] stanowiące pierwszą linię zabudowy. Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...]poprzez przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Organ nie wziął jednak w ogóle pod uwagę tego, że droga przebiega pod kątem w stosunku do działek, zatem finalnie nawet przy prostym przeciągnięciu linii zabudowy budynku z [...] na działkę objętą wnioskiem, odległość budynku od pasa drogowego przy [...] będzie znacznie mniejsza niż odległość planowanego budynku od pasa drogowego na działce Skarżącej nr [...] . Powyższe zaś wpływa w sposób bardzo niekorzystny na możliwość zagospodarowania działki Skarżącej. Przy czym zaznaczyć należy, że pas drogowy nie jest równoległy w stosunku do budynków przy ul. [...], [...] oraz [...]. Odległość budynku przy [...] wynosi w linii prostej w miejscu największego zbliżenia do drogi 9 m. Natomiast po przeciągnięciu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkę nr [...] w linii równoległej do elewacji frontowych budynków, minimalna odległość budynku od granicy działki od strony ulicy [...] będzie wynosić 14,5 m, a zatem będzie o wiele większa niż w przypadku odległości budynku przy [...]. W ocenie Sądu, Kolegium nie rozważyło i nie wyjaśniło dlaczego właściwym sposobem ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji od strony ulicy [...] nie może być np. nawiązanie do budynku znajdującego się przy ulicy [...]. Przeciągnięcie linii od tej strony spowodowałoby, że odległość budynku na działce nr [...] objętej wnioskiem od pasa drogowego od strony ulicy [...] wynosiłaby 9,5 metra, tj. w istocie tyle ile wynosi odległość budynku przy ulicy [...] od pasa drogowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W niniejszej sprawie Organ nie dokonał pomiarów i oceny odległości budynków, które znajdują się przy ul. [...], [...]i [...]od pasa drogowego z uwzględnieniem, że droga przebiega pod kątem w stosunku do ww. działek. Z akt sprawy nie wynika, aby ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez jej przeciągnięcie na działkę nr [...] w linii równoległej do elewacji frontowej budynku przy ul. [...] nie było możliwe, zważywszy na to, jak kształtuje się ona w obszarze analizowanym. Ponadto, zgodnie z § 3 ust 3 Rozporządzenia dopuszcza ustalenie innej linii, jeżeli wynika to z analizy i służy zachowaniu ładu przestrzennego. Podkreślić należy, jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 5 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 617/24, że "Wyznaczenie linii zabudowy w sposób ograniczający możliwość korzystania z prawa własności musi znajdować oparcie w przepisach prawa, być konieczne i proporcjonalne". Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...] nie wskazało by było to konieczne i proporcjonalne, a bezsprzecznie takie ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ogranicza swobodę zagospodarowania terenu przez Skarżącą. Z treści § 3 Rozporządzenia wynika, że parametr jakim jest linia nowej zabudowy powinien być w pierwszej kolejności wyznaczony poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasad określonych w ustępach 1-2, oczywiście wówczas, gdy taki stan potwierdzają wyniki analizy urbanistycznej. W tej sytuacji, okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynki są jeszcze bardziej odsunięte od drogi nie może mieć decydującego znaczenia. Wyznaczając nową linię zabudowy Organ powinien mieć przede wszystkim na uwadze konkretne uwarunkowania sprawy, a nie wyłącznie literalne brzmienie przepisów. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zaś taki, że droga przebiega pod kątem w stosunku do działek, działki mają różną głębokość, a budynki są posadowione w różnych odległościach od pasa drogowego. W ocenie Sądu, proste zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia, jak wskazuje Kolegium, doprowadza w tej sytuacji do nadmiernego ograniczenia swobody zagospodarowania na działce objętej wnioskiem. Jest to nieuzasadnione tym bardziej, że działka objęta wnioskiem graniczy bezpośrednio z terenem, dla którego przygotowano projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W projekcie tym linię zabudowy wyznaczono w oparciu o budynek przy ul. [...], w odległości ok. 6 m od pasa drogowego, co wynika z załączonej do skargi ryciny z fragmentem załącznika graficznego do wspomnianego projektu planu. Pomimo tego, że procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie musi uwzględniać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu sąsiedniego, zaznaczyć należy, że naczelną zasadą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ład przestrzenny. W tym kontekście przy ustalaniu parametrów i wskaźników dobrą praktyką jest patrzenie na lokalne uwarunkowania w sposób szerszy, dla zachowania spójności przestrzennej. Jak podniosła Skarżąca w skardze jej wątpliwości co do prawidłowości ustaleń Organu I instancji w odniesieniu do linii zabudowy wzbudził fakt, że Organ ten w przygotowanym wcześniej projekcie decyzji o warunkach zabudowy w innym postępowaniu, ustalił przebieg tej linii w sposób odmienny. Wskazała, że chodzi tu o projekt decyzji o warunkach zabudowy z 2024 r. (znak sprawy [...]) dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach ew. nr [...], [...], [...]obręb [...]przy ul. [...]w Dzielnicy [...]. Wówczas ustalono wyłącznie linię nieprzekraczalną od strony ulicy [...], jako przedłużenie linii zabudowy budynku znajdującego się przy ulicy [...]. Choć przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o budynek przy [...] był mniej korzystny niż w oparciu o budynek przy [...], to jednak zrezygnowano tam z wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, co dawało większą swobodę zagospodarowania. Dodatkowo wskazać należy, że podczas rozprawy w dniu 6 sierpnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przy ul. [...] i [...]znajdują się budynki dla których linia zabudowy wynosi także 9 m. Reasumując stwierdzić należy, że Kolegium całkowicie pominęło kwestię wyjaśnienia swojego stanowiska, w szczególności w zakresie ustalonego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ Odwoławczy bezkrytycznie przyjął wnioski, do jakich doszedł Organ I instancji, a odniesienie się do argumentów odwołania w tym zakresie było lakoniczne. Tym samym Organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczyć należy, że Organ Odwoławczy był zobowiązany do przeprowadzenia własnego postępowania i rozpoznania sprawy, a następnie sporządzenia uzasadnienia i przedstawienia powodów, dla których uznał, że ustalenia Organu I instancji są prawidłowe. Kolegium niestety tego zaniechało, czym naruszyło zasadę przekonywania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, Kolegium naruszyło art. 15 k.p.a., gdyż każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 33/23). Tymczasem w niniejszej sprawie, Kolegium nie przeprowadziło własnego postępowania i rozpoznania sprawy. Kolegium bezkrytycznie przyjęło wnioski, do jakich doszedł Organ I instancji i nie odniosło się do wszystkich przedstawionych przez Skarżącą w odwołaniu argumentów. Kolegium naruszyło zatem art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie decyzji, w której przyjęto nieprawidłowe i nadmiernie ograniczające swobodę zagospodarowania przestrzennego interpretacje przepisów dotyczących wyznaczenia linii zabudowy. Przy czym Kolegium nie zebrało, ani nie rozpatrzyło materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ignorując przedstawione przez Skarżącą argumenty lub odnosząc się do nich w sposób lakoniczny. W podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 3319/20 wskazując, że "Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wymienienia i lakonicznego zacytowania fragmentów opracowań zebranych w aktach administracyjnych (...) Tak lakonicznie umotywowana decyzja narusza (...) art 8 § 1 i art 11 k.p.a. (naruszono zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania). Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Kolegium § 8 rozporządzenia poprzez zastosowanie interpretacji zawężającej i ustalenie geometrii dachów w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, z pominięciem faktu, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi, Sąd uznał go za bezzasadny. Jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2025 r. w tabeli nr 1 zawarto szczegółowy wykaz działek i obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Na 48 działek objętych analizą tylko na 10 działkach występują dachy płaskie. Na pozostałych 38 działkach występują dachy dwuspadowe, wielospadowe lub jednospadowe. Stwierdzić zatem należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącej Kolegium prawidłowo ustaliło, że analiza wykazała, że dla frontu terenu przy ul. [...] przeważają dachy spadziste, natomiast dachy płaskie występują sporadycznie i nie stanowią cechy charakterystycznej. Przedstawione powyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj., art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeprowadzona analiza urbanistyczna uzasadnia usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyłącznie w oparciu o budynek przy ul. [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno przeprowadzić ponowną ocenę, czy przeprowadzona analiza urbanistyczna uzasadnia usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o budynek przy ul. [...], czy też możliwe jest i zasadne usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy jako przedłużenie zabudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. W tym celu Organ dokona pomiarów odległości budynków przy ul. [...], [...]i [...] od drogi i rozważy, czy uzasadnione jest usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o budynek przy ul. [...], czy też możliwym jest usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o inny budynek np. przy ul. [...]. Organ uwzględni także okoliczność, że droga przebiega pod kątem w stosunku do ww. działek dlatego odległość pasa drogowego od budynku przy ul. [...] będzie znacznie mniejsza niż odległość pasa drogowego od budynku który będzie się znajdował na działce Skarżącej nr [...] . Organ rozważy także czy w niniejszej sprawie nie jest zasadnym zastosowanie § 3 ust 3 Rozporządzenia, który dopuszcza inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Po dokonaniu ponownej analizy Kolegium podejmie rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny Sądu i uzasadni je w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy od skargi - 500 zł.