II SA/Kr 661/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 marca 2026r., znak SKO.ZP/415/461/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

II SA/Kr 661/26 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "SKO") – decyzją z 10 grudnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/417/2024, wydaną na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2024 r. poz. 1130, dalej: "upzp") po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. (dalej: "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 300/6730.2/2024 z 12 lipca 2024 r., znak: AU-02-4.6730.2.8.2024.UDU, ustalającej T. sp. z o.o. w W. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." – orzekło kasatoryjnie, wskazując przy tym, że: 1) "Zasada dobrego sąsiedztwa nie może [...] odnosić się wyłącznie do jednego wybranego budynku w obszarze analizowanym [...]. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że budynek na działce nr [...] odbiega swoją wysokością oraz szerokością elewacji frontowej w sposób znaczący od wszystkich pozostałych budynków w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. [...]. Warto zwrócić uwagę, że w opracowywanym [...] miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarto zapis: "zapewnienie warunków dla zrównoważonego rozwoju obszaru, ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenami zieleni urządzonej w oparciu o kierunki rozwoju wskazane w dokumencie Studium". Wobec powyższego [...] zabudowa pozostała obszaru analizowanego dostępna z ul. [...] winna zostać uwzględniona [...] przy ustalaniu [...] parametrów, w szczególności wysokościowych [...], które [...] zostały określone z dużą rozbieżnością, tj. wysokość górnej krawędzi attyki między 9,5 m do 15 m. Rozpiętość ta, niemal dwóch kondygnacji, nie została w żaden sposób uzasadniona. Jednocześnie przy ustalaniu tych parametrów oraz geometrii dachu Organ zastosował alternatywę, tj. dopuszczając zarówno dach dwuspadowy, jak i dach płaski, przy czym przyjmując dla dachu dwuspadowego wysokość do głównej kalenicy od 7,5 m do 9,5 m, natomiast przy przyjęciu dachu płaskiego – wysokość do głównej attyki od 9,5 m do 15 m. W ocenie Kolegium podane tak różne wysokości i dwie formy dachu w istocie dopuszczają realizację dwóch zupełnie różnych budynków na działce objętej wnioskiem, pozostawiając inwestorowi wybór co do wariantu przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium dopuszczenie na działce inwestycyjnej dwóch zasadniczo różniących się wysokościowo, a więc gabarytowo budynków, nie stanowi ustalenia warunków zabudowy w sposób decyzyjny [...]. [...] o ile wielkość 8,5 m istotnie stanowi średnią wysokość do kalenic/attyk w obszarze analizowanym (obliczoną dla 15 budynków), to wielkość 15 m stanowi wyłącznie wysokość w istocie jednego budynku zrealizowanego na działce nr [...] i jako jedynego w obszarze analizowanym w całości z formą dachu płaskiego (w obszarze analizowanym zdecydowanie dominują dachy dwuspadowe; jedynie budynek na działce nr [...] posiada dach wielospadowy oraz budynek na działce nr [...] w całości dach płaski). Kolegium zatem nie podziela uzasadnienia zawartego w wynikach analizy, że wielkość 15 m do górnej krawędzi attyki stanowi średnią tego typu wielkość z obszaru, bowiem w tym przypadku [...] nie można mówić o średniej (pomimo wskazania, iż jest to forma zabudowy bliźniaczej)". 2) "[...] kolejną natomiast kwestią jest zapewnienie należytej obsługi komunikacyjnej [...]. [...] w sprawie tej wypowiadał się Zarząd Dróg Miasta Krakowa, w tym w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. [...], stwierdzając, że istniejące uzbrojenie [...] jest wystarczające [...]. Tym niemniej ze stanowiska tego [...] nie wynika, na jakiej podstawie – biorąc pod uwagę istniejące gabaryty tej drogi (szerokość i istniejąca zabudowa niemal w granicy działki drogowej), a zarazem rodzaj zabudowy wnioskowanej (wielorodzinna), Zarząd Dróg uznał, że droga ta zapewni należytą i bezpieczną komunikację, również jeśli chodzi o dojazd pojazdów uprzywilejowanych [...]". Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 455/6730.2/2025, znak: AU-02-4.6730.2.8.2024.UDU, ponownie ustalił inwestorowi m.in. następujące warunki zabudowy: 1) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Dla nowej zabudowy przekrytej dachem połaciowym: – wysokość okapów dachu głównego na 5 m z tolerancją ± 1 m; – wysokość kalenicy głównej (najwyższej) na 8,5 m z tolerancją ± 1 m. Dla nowej zabudowy przekrytej dachem płaskim: – wysokość górnej krawędzi attyki głównej (najwyższej) na 12 m z tolerancją ± 1 m. Maksymalna wysokość do kalenicy głównej (najwyższej) nowej zabudowy nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 252,50 m n.p.m., maksymalna wysokość do górnej krawędzi attyki głównej (najwyższej) nowej zabudowy nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 256,00 m n.p.m (II.1.d); 2) Geometria dachu. Dla nowej zabudowy ustala się następujące zasady kształtowania dachu: – układ połaci dachowych: dach dwuspadowy, symetryczny; – kąt nachylenia połaci dachowych: 20°-45°; – wysokość kalenicy głównej (najwyższej): od 7,5 m do 9,5 m; – kierunek głównej kalenicy dachu: zbliżony do równoległego lub prostopadłego do frontu terenu działek; – doświetlenie poddaszy użytkowych: okna w ścianach szczytowych, okna połaciowe, facjaty lub lukarny albo – układ dachu: dach płaski ograniczony attyką; – wysokość do górnej krawędzi attyki głównej (najwyższej): od 11 m do 13 m. Należy zastosować jeden rodzaj dachu nad całym budynkiem, tj. albo dach połaciowy dwuspadowy, albo dach płaski (II.1.e i II.1.f); 3) Teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez działki nr: [...] i [...] niepozostające w zarządzie ZDMK w Krakowie. Właściciel działek inwestycyjnych jest współwłaścicielem działek nr: [...] i [...] (II.7.d). SKO decyzją z 13 marca 2026 r., znak: SKO.ZP/415/461/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, a także: K. B. i T. w K. , utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy z następującym uzasadnieniem. Według analizy z 2 lipca 2025 r. teren inwestycji położony jest w południowej części Krakowa w dzielnicy XI – Wola Duchacka. Teren jest znacznie zurbanizowany budynkami o zróżnicowanych gabarytach i formach. Występują budynki mieszkalne jednorodzinne o niewielkich gabarytach, budynki w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Zabudowa ta podlega kolejnym uzupełnieniom i dopełnieniom tkanki miejskiej. Działki inwestycyjne są niezabudowane, porośnięte częściowo zielenią i częściowo ogrodzone, położone w po wschodniej stronie ul. [...] i po północnej stronie ul. [...], która jest droga publiczną (gminną). W Studium teren znajduje się w obszarze MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Teren ten objęty jest nieuchwalonym planem miejscowym "Wola Duchacka-Zachód". Planowana zabudowa o charakterze usługowym ma stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy o praktycznie jednolitej funkcji, jaką jest funkcja mieszkaniowa. Jako front terenu inwestycji przyjęto cześć działki nr [...], z której planowany jest główny wjazd na teren działek inwestycyjnych o szerokości ok. 4 metrów. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od granicy terenu inwestycji (tj. wartości minimalnej). W decyzji kasatoryjnej poddano w wątpliwość szerokie wyznaczenie obszaru analizowanego, co wiązało się z pominięciem zabudowy znajdującej się w dalszej odległości od terenu inwestycji – zalecenia zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Funkcja ujawniona jest zbliżona lub tożsama z funkcją planowaną. Budynki w obszarze analizowanym to obiekty wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. W budynkach towarzyszą nieliczne budynki gospodarcze, maksymalna liczba kondygnacji to pięć. Istniejące budynki o charakterze usługowym stanowią o kontynuacji funkcji zastanej na obszarze analizowanym. Odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, bo teren inwestycji jest oddalony od pasa drogowego ul. [...] w znacznej odległości, linie zabudowy wyznaczone wzdłuż ulicy nie przebiegają przy terenie inwestycji, a teren inwestycji znajduje się "na tyłach" zabudowy istniejącej. Istniejący układ zabudowy oraz kształt terenu inwestycji nie narzuca żadnych konkretnych rozwiązań w tym zakresie. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określono w przedziale 31-36% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się w wartości ok. 36% i waha się od 15% do 55% (działki nr [...] i [...]). Przyjęcie omawianego parametru stanowić ma kompromisowe optymalne wykorzystanie terenu, mając na uwadze podobnie zabudowane nieruchomości. Powyższe zostało poparte szczególnym stanem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako 14 m z tolerancją 20% na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Średnia z obszaru analizowanego wynosi ok. 14 metrów, a wartości są zróżnicowane (od 6 do 42 m). Zabudowa ma niejednorodny charakter i składa się na nią również liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z materiału dowodowego wynika, że oddzielnie potraktowano zabudowę wzdłuż drogi [...] stanowiącej dojazd do nieruchomości, na którą składa się ciąg 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, które faktycznie tworzą jednolitą i zwartą pierzeję aż do ul. [...] (łącznie 11 budynków). Wysokość została zróżnicowana pod względem planowanej geometrii dachu. Wszystkie budynki przykryte dachami połaciowymi mają kalenice na wysokości 9,5 m i niższe, natomiast wszystkie budynki przykryte dachami płaskimi mają wysokość 14,8 m (dwa budynki w zabudowie bliźniaczej od zachodniej strony inwestycji). Inwestycja usadowiona ma być między budynkami o dachach połaciowych a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o dachu płaskim, tj. między dwoma różnymi wysokościami i konstrukcjami dachów. Przyjęte rozwiązanie pozwala na dopasowanie formy bądź do zabudowy wielorodzinnej bezpośrednio sąsiadującej (a poniekąd znajdującej się na wschód poza obszarem analizowanym), bądź do zabudowy o bardziej kameralnym charakterze jak zabudowa bliźniacza przy drodze dojazdowej do nieruchomości. SKO podkreśliło, że teren inwestycji położony jest na styku kilku różnych sposobów zagospodarowania terenu. I tak od zachodniej strony działka sąsiaduje z długim budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, od strony południowej z ciągiem budynków zabudowy szeregowej (11 segmentów wzdłuż drogi dojazdowej do nieruchomości). Z kolei od strony północnej i wschodniej strony, teren inwestycji sąsiaduje z działki niezbudowanymi, porośniętymi zielenią, zaś około 60-70 metrów od terenu działek inwestycyjnych znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne (bloki z wielkiej płyty) o wysokości zbliżonej do budynku na działce nr [...], usadowione na linii osi wschód – zachód, tj. prostopadle do budynków sąsiadujących z terenem inwestycji. Jedynie jeden niewielki fragment z tych budynków znajduje się na terenie analizowanym, zaś pozostałe są poza nim lub granica obszaru przebiega na równo z linią budynków (np. działka [...]). Powyższe umiejscowienie obligowało do szczególnego pochylenia się nad szerokimi możliwości zagospodarowania terenu, a co organ uczynił, określając geometrię dachu w sposób opisany oraz odstępując od wyznaczenia linii zabudowy. Parametry miały być zdecydowanie większe, bo inwestor wnioskował o wysokość do 17 m (6 kondygnacji) i szerokość do 26 m. Spełnienie warunku uzbrojenia terenu w zakresie drogi dojazdowej potwierdza pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 19 marca 2025 r., w którym pozytywnie zaopiniowano inwestycję pod kątem komunikacji i z którego wynikają parametry ul. [...] jako drogi publicznej. Jeśli chodzi o dojazd do nieruchomości po działkach nr: [...] i [...], to stanowią one obecnie drogę dojazdową do 11 nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej, a tym samym droga ta spełnia wymogi komunikacyjne i jako taka może stanowić dojazd do inwestycji, która ze względu na ograniczone parametry (maksymalna wysokość to 13 metrów, tj. około 4 kondygnacje) nie wpłynie znacząco na generowanie ruchu w rejonie ul. [...]. Przy ustalaniu warunków zabudowy nie ma procedur umożliwiających przeprowadzenie badań sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego, co pozostaje w kompetencji zarządcy dróg. Oznacza to, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry techniczne danej drogi publicznej (odpowiednio: publicznego dojazdu do niej). Art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu inwestycji. Skoro teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, to ani aktualny stan techniczny, ani parametry tej drogi nie mogą stanowić podstawy do formułowania twierdzeń o braku wymaganego "uzbrojenia drogowego". SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie zalecenia wyrażone w decyzji kasatoryjnej, w szczególności pozyskał nową analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz nową opinię ZDMK. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 138 § 2 i § 2a w zw. z art. 15 oraz art. 110 § 1 w zw. z art. 15 kpa przez zignorowanie wytycznych decyzji kasatoryjnej; 2) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, bo rozstrzygnięcie oparto na nieprawdziwych ustaleniach dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej; 3) art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 upzp, bo nie spełniono warunków wydania decyzji; 4) § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobi ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( DZ...U. 2003, nr 164, poz.1588, dalej "Rozporządzenie") przez dopuszczenie dwóch alternatywnych wariantów geometrii dachu (dwuspadowy albo płaski) zamiast jednego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wytyczne decyzji kasatoryjnej dotyczyły po pierwsze należytej obsługi komunikacyjnej, a po drugie rozpiętości w parametrach wysokości budynku i geometrii dachu. W tym drugim przypadku wolta dziwi o tyle, że § 7 ust. 4 lit. c tiret trzecie projektu planu miejscowego "Wola Duchacka-Zachód" przewiduje nakaz stosowania dachów płaskich dla obszaru oznaczonego symbolem 24MW obejmującego cały teren inwestycji. Podkreśliła, że zwężające się w kierunku północnym działki nr [...] i [...] są zbyt wąskie, aby zapewnić dojazd (planowana droga dojazdowa kończy bieg w granicy terenu inwestycji odcinkiem o szerokości jedynie około 4 metrów), a niemal w linii granicy działki nr [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Dostępność komunikacyjna nie powinna być abstrakcyjna, a tymczasem w świetle sposobu rozumowania organów dostęp do drogi publicznej istniałby w zasadzie w każdym przypadku, w którym możliwym byłoby pociągnięcie linii po mapie między terenem inwestycji a drogą publiczną, choćby linia ta przechodziła w poprzek istniejących budynków lub odpowiadała w terenie pasowi o szerokości liczonej w centymetrach. Jeżeli wejścia i wjazdy do istniejącej zabudowy mieszkaniowej wychodzą na drogę, przez którą ma być dodatkowo prowadzony dojazd do planowanego budynku wielorodzinnego, to wzrost natężenia ruchu znacznie zwiększy ryzyko kolizji lub wypadków. Organy miały wyjaśniać kwestię należytej obsługi komunikacyjnej, a tymczasem stwierdziły, że badanie parametrów drogi dojazdowej dokonywane jest na etapie pozwolenia na budowę, przestały postrzegać istnienie zabudowy mieszkaniowej przy drodze dojazdowej jako problem i zadowoliły się opinią ZDMK o niezmienionej treści, z której wynika, że droga dojazdowa przebiegająca po terenie działek nr [...] i [...] nie pozostaje w zarządzie ZDMK i jej parametry nie są przezeń analizowane. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna, a zarzuty w niej podniesione nie mogą odnieść skutku. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 138 § 2 i § 2a w zw. z art. 15 oraz art. 110 § 1 w zw. z art. 15 kpa poprzez zignorowanie przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznych decyzji kasatoryjnej. Przypomnieć należy, że wytyczne decyzji kasatoryjnej dotyczyły po pierwsze należytej obsługi komunikacyjnej ( gabaryty drogi dojazdowej) , a po drugie rozpiętości w parametrach wysokości budynku i geometrii dachu ( wysokość m15 m do górnej krawędzi attyki nie stanowi średniej z obszaru). Należy wobec tego wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji ponownie ustalił, że teren ma dostęp do drogi publicznej( ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...], których współwłaścicielem jest inwestor. Realizując wytyczne, organ ponownie zwrócił się do Zarządu Dróg Miasta Krakowa /T.3, k. 893 akt I instancji/, który zaopiniował pozytywnie zamierzenie inwestycyjne wskazując, że teren ma dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...] i [...] niepozostające w zarządzie ZDMK, poprzez istniejący zjazd; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.; inwestor we własnym zakresie winien zapewnić miejsca postojowe. ZDMK podkreślił, że droga publiczna – ul. [...] zapewnia bezpieczną obsługę komunikacyjną, a planowana inwestycja ze względu na swoją niewielka skalę w stosunku do już istniejącej zabudowy nie wpłynie negatywnie na warunki komunikacyjne. Droga po działkach nr [...] i [...] nie pozostaje w zarządzie ZDMK i tym samym nie są analizowane jej parametry, a jedynie włączenie do drogi publicznej. Na tle powyższego powstaje pytanie, czy i jaka możliwość istnieje w kwestii badania wystarczającego uzbrojenia w odniesieniu do drogi wewnętrznej w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu, na tym etapie procesu inwestycyjnego, takiej prawnej możliwości brak. Należy jednak zacząć od dostępu inwestycji do drogi publicznej, także w kontekście parametrów. "Dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia" ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 marca 2023 r. II SA/Rz 1091/22, LEX nr 3518673). " W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać" ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2024 r. II OSK 830/23 LEX nr 3757405 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r. II OSK 755/19, LEX nr 3407305). "Niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. (wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. II OSK 906/21 LEX nr 3332796). Skoro zatem nie ustala się parametrów drogi publicznej, to tym bardziej drogi wewnętrznej. W przepisach u.p.z.p. nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu ( tak wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r. II OSK 2148/21 LEX nr 3853188 ). Wobec tego na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc planowania inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu do drogi publicznej przez np. drogę wewnętrzną; nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada wymogom technicznym dla dróg, a tym bardziej, czy droga jest utwardzona, czy urządzona. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. Powyższe oznacza, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie może odmówić ich ustalenia, dlatego tylko, że skarżący twierdzi, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej z tej to przyczyny, że droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną nie ma dostatecznej przepustowości. Z tego względu, mając na uwadze stanowisko ZDMK oraz cytowane orzecznictwo, zarzut niedostatecznego uzbrojenia nie mógł zostać uwzględniony, podobnie jak – w konsekwencji – zarzut niewykonania wytycznych decyzji kasatoryjnej w tym zakresie. Drugi z zarzutów związany z wytycznymi to kwestia określenia wysokości budynku. W tym zakresie trzeba wskazać, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zlecił przeprowadzenie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. M. M., datowanej na 2 lipca 2025 r. / karty 923-929/. Z ustaleń analizy wynika, iż teren inwestycji położony jest w południowej części Krakowa w dzielnicy XI - Wola Duchacka. Teren jest znacznie zurbanizowany budynkami o zróżnicowanych gabarytach i formach. Na terenie występują budynki mieszkalne jednorodzinne o niewielkich gabarytach, budynki w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu właściwym na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m i przeprowadził na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Budynki w obszarze analizowanym to obiekty wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Na podstawie sporządzonego opracowania omówionego powyżej, dokonano ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, które szerzej zostały omówione w decyzjach organów obu instancji. Natomiast wysokość planowanego zamierzenia budowlanego została zróżnicowana pod względem planowanej geometrii dachu. Przepisy Rozporzadzenia w tej kwestii brzmią następująco: § 7. 1.Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2.Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 8. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się tak budynki o dachach płaskich, jak i połaciowych. Średnia wysokość do okapów zabudowy wynosi ok. 5m, do kalenic ok. 8,5m, , do górnych krawędzi attyk ok. 15 m ( w zaokrągleniu), oraz do najwyżej położonych krawędzi zabudowy ( górnych krawędzi attyk i kalenic) ok. 9,5 m. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający okapy na wys. ok. 5,4 m i kalenicę na wys. ok. 9,5m (jako część zabudowy szeregowej o analogicznych parametrach) oraz dwa budynki mieszkalne wielorodzinne położone na działce sąsiedniej z górnymi krawędziami attyk na wys. ok. 14,8 m nad poziomem terenu. W tym wypadku zastosowano również odstępstwo od standardowej metody wyznaczenia omawianego parametru tj. § 7 ust. 4 rozporządzenia, nawiązując do występującej zabudowy sąsiedniej. Ponadto mając na uwadze specyficzne położenie nieruchomości zdecydowano się na zróżnicowanie wysokości ze względu na geometrię dachu, tj. jeżeli inwestor zdecyduje się na dach płaski wówczas wysokość ta wynosić może do szczytu kalenicy 12 metrów z tolerancją -/+ 1 rn., jeżeli natomiast zdecyduje się na dach połaciowy, wysokość ta do szczytu kalenicy główne winna wynosić 8,5m -/+ 1 m (tj. 7,5 m - 9,5 m ). Jak wskazał organ II instancji, rozróżnienie przyjętych wartości wysokości budynku wynika z faktycznego położenia nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie wz w miejscu o zróżnicowanych geometriach dachów okolicznych budynków; zatem to od inwestora zależeć będzie, którą formę dachu przyjmie na etapie sporządzania projektu budowlanego i następnie pozyskiwania pozwolenia na budowę. Przyjęte rozwiązania przemawiają za dopasowaniem formy dachu bądź do zabudowy wielorodzinnej bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (a poniekąd znajdującej się na wschód poza obszarem analizowanym), bądź do zabudowy o bardziej kameralnym charakterze jak zabudowa bliźniacza przy drodze dojazdowej do nieruchomości. W ocenie Sądu cytowany § 8 Rozporządzenia nie wyklucza zastosowania w decyzji alternatywy w zakresie formy dachu, byle tylko określono w sposób wiążący parametry dla poszczególnych członów alternatywy. Przyczyny zaś takiego rozwiązania zostały wyjaśnione obszernie w załączniku nr 3 do decyzji /k.1104/. Powracając jeszcze do zarzutu niewykonania wytycznych decyzji kasatoryjnej, trzeba nadmienić, że choć na gruncie k.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to jednak niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji w pewnych sytuacjach może być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku. Jednak w niniejszej sprawie takie naruszenie nie ma miejsca. Albowiem w przypadku niniejszej sprawy, w zakresie wytycznych 1/ zwrócono się ponownie o opinię do zarządu dróg; 2/ zlecono sporządzenie nowej analizy. Na tej podstawie organy określiły w decyzji stanowisko uwzględniające wspomniane dowody, które niejako stanowiły odpowiedź na wyrażone wcześniej wątpliwości organu odwoławczego. Zaznaczenia wymaga, że organy uczyniły to w sposób odpowiadający prawu. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że w sprawie ma miejsce istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Końcowo należy zauważyć, że, jak to wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie, po wydaniu decyzji ostatecznej wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący przedmiotowy teren inwestycyjny. Z kolei skarżąca wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia kontrolowanej decyzji w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i na rozprawie wniesiono o zawieszenie postępowania z uwagi na to popstępiowanie. Wniosek został oddalony, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od okoliczności powstałych po wydaniu decyzji WZ. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.