VII SA/Wa 2917/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Aneta Żak Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 listopada 2023 r. znak: DOZ-APN.650.391.2023.WK w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z 17 listopada 2023r., na mocy art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 – dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a po rozpatrzeniu odwołania M. B. – uchylił decyzję W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2023 r. nie udzielającą pozwolenia n badania konserwatorskie w budynku przy ul. W. w M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie organu wojewódzkiego w piśmie z 23 czerwca 2023 r. Prokuratura Okręgowa w O. – właściciel ww. budynku - poinformowała, że wycofuje zgodę z 24 października 2022 r., dla wnioskodawcy i nie zna treści wniosku M. B. Pismem z 30 czerwca 2023 r., organ zawiadomił m.in., że wnioskodawczyni nie ma zgody właściciela upoważniającej do występowania z wnioskiem, a podanie dotyczy badań, które już rozpoczęto w oparciu o badania identyczne ze wskazanymi we wniosku. W dniu 7 lipca 2023 r. wnioskodawczyni przedstawiła przebieg sprawy i oświadczyła, że "właściciel zgody na prowadzenie badań nie udzielił, bo nie zaistniała taka sytuacja w świetle przepisów prawa". Zdaniem Ministra, to oświadczenie i odwołanie wskazuje, że wnioskodawczyni oświadczyła o braku zgody właściciela zabytku na prowadzenie badań, modyfikując wniosek o wydanie pozwolenia na ww. badania. Przed wydaniem decyzji z art. 36 ust. 1 pkt 3 u.o.z. organ winien więc wydać decyzję na mocy art. 30 ust. 2 u.o.z. Brak jest zatem podstaw prawnych do rozstrzygania w tym zakresie w przedmiotowym pozwoleniu. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła M. B. zarzucając: - brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy; - błędną interpretację jej oświadczenia co do zgody właściciela na prowadzenie badań konserwatorskich; - wskazanie organowi I instancji i utwierdzenie się w możliwości nacisku - bez merytorycznego uzasadnienia - na właścicieli lub posiadaczy zabytków co do usunięcia udzielonej zgody dla osoby fizycznej zamierzającej te badania prowadzić; - brak rozpatrzenia czterech skarg na urzędników organu wojewódzkiego; - przewlekłość postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do wniosku z 26 października 2022 r. o wydanie pozwolenia załączyła wymagane prawem załączniki - program badań, zgodę właściciela nieruchomości Prokuratury Okręgowej w O. na ich przeprowadzenie w przypadku gdy wnioskodawcą jest osoba fizyczna (...) i dowód opłaty skarbowej. Następnie opisała przebieg postępowania podnosząc m.in., że 30 czerwca 2023r. organ wojewódzki zawiadomił o zakończeniu postępowania informując, że skarżąca nie posiada zgody właściciela upoważniającej do złożenia wniosku z 26 października 2022 r., a podanie dotyczy badań, które już rozpoczęto w oparciu o program badań identyczny z ww. wnioskiem. Organ zaznaczył, że pozostawienie niezmienionego wniosku skutkować może wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Skarżąca oświadczyła, że nie mogła do wniosku dołączyć oświadczenia o braku zgody na prowadzenie badań, gdyż taka sytuacja nie zaistniała w świetle przepisów prawa, a wniosek spełnia wszystkie kryteria. Dodała – że zgodnie z przepisami - brak zgody właściciela na prowadzenie badań konserwatorskich nie jest brakiem formalnym wniosku na ich prowadzenie. Zarzuciła też, że organ wojewódzki pominął decyzję Ministra z 4 maja 2023 r. tj. nie przeanalizował wniosku i nie ustalił, czy ma on braki formalne w świetle § 3 rozporządzenia z 2 sierpnia 2018 r. i nie wydal decyzji merytorycznej. Zdaniem strony stanowisko, że zmodyfikowała wniosek jest błędne i niezrozumiałe, bowiem do dnia dzisiejszego nie został on rozpatrzony. W świetle art. 30 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 5, art. 36 ust. 7 u.o.z., błędna jest również interpretacja, że w przypadku złożenia wniosku z oświadczeniem o braku zgody właściciela zabytku, wcześniej musi być wydana decyzja nakazująca udostępnienie zabytku, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań. Obowiązuje bowiem pozwolenie na badania, a dopiero w przypadku odmowy udostępnienia zabytku, z takim pozwoleniem można wystąpić o decyzję nakazującą jego udostępnienie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z istoty sprzeciwu wynika zatem, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Kontrola sądowa ma zatem charakter jedynie formalny, a sąd nie jest uprawniony do oceny podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Szersza kontrola sądu jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję kończącą postępowanie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania, które przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich kwestii nie wyjaśnił, a także do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny - a nie jakikolwiek - wpływ na rozstrzygnięcie. W konsekwencji, niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub, które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie, wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dysponuje bowiem uprawnieniem określonym w art. 136 k.p.a. do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. W niniejszej sprawie Minister stwierdził, ż oświadczenie z 7 lipca 2023 r. oraz odwołanie skarżącej wskazuje, że oświadczyła ona o braku zgody właściciela zabytku na prowadzenie badań, modyfikując w ten sposób wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia. W konsekwencji – zdaniem organu - przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 u.o.z. organ właściwy powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 2 u.o.z. Nie było zatem podstaw prawnych do rozstrzygania w tym zakresie w decyzji pozwalającej na prowadzenie badań konserwatorskich przy zabytku. Stanowisko Ministra jest błędne. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 7 u.o.z. pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa, badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru albo badań archeologicznych lub poszukiwań ukrytych bądź porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, wydaje się również na wniosek osób fizycznych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 2 u.o.z. w przypadku odmowy udostępnienia zabytku nieruchomego bądź nieruchomości, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 30 ust. 2). Przepisami wykonawczymi do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Przepis § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi, że do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków albo badań architektonicznych dołącza się ponadto: 1) dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, albo 2) zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań, w przypadku gdy z wnioskiem występuje osoba fizyczna albo jednostka organizacyjna zamierzająca je prowadzić, albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił. W niniejszej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Wnioskodawczyni wprawdzie uprzednio załączyła uprzednią zgodę prokuratury – pismo z 24 października 2022 r. – na prowadzenie opisanych badań konserwatorskich jednak, na skutek działań organu wojewódzkiego - zgoda ta została cofnięta. Z tej przyczyny wnioskodawczyni w piśmie z 7 lipca 2023 r. oświadczyła o braku zgody właściciela zabytku w tym zakresie. W świetle § 3 ww. rozporządzenia wniosek był zatem kompletny i gotowy do jego merytorycznego rozpoznania. Wbrew bowiem twierdzeniom Ministra, ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani ww. rozporządzenia nie wynika, by wnioskodawca składając przedmiotowy wniosek miał obowiązek dołączać decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Wystarczy wyłącznie oświadczenie, że właściciel lub posiadacz takiej zgody nie udzielił. Prawo dopuszcza zatem możliwość wydania pozwolenia na badania konserwatorskie nawet w przypadku braku zgody właściciela danej nieruchomości. W tym przypadku celem wyższego rzędu niż prawo własności jest potrzeba przeprowadzenia takich badań. Wówczas, następczo właściwy organ wydaje decyzję w trybie art. 30 ust. 2 u.o.z.. Z podanych przyczyn Minister nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a o zwrocie kosztów orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.