VII SA/Wa 2721/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 września 2023 r. znak ZN.WOD.4350.6.2023.2.RJ w przedmiocie zgody na lokalizację farm elektrowni fotowoltaicznych oddala skargę

P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ odwoławczy") z dnia 19 września 2023 r., znak ZN.WOD.4350.6.2023.2. RJ wydaną w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację farm elektrowni fotowoltaicznych, poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...], na działkach [...] i [...], obręb S., w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] mniejszej niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645), tj. mniejszej niż 25 m. poza terenem zabudowanym. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Spółka wystąpiła z wnioskiem z dnia 13 czerwca 2023 r. o wyrażenie zgody na zbliżenie planowanej inwestycji - budowy do 6 farm elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą - na działkach nr [...], [...], obręb S., gm. S. do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku, Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Spółka, nie zgadzając się z tą decyzją, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując m.in. na społeczne, polityczne i klimatyczne uwarunkowania, z których wynikają potrzeby zwiększenia pozyskiwania energii z OZE, co przekłada się w przedmiotowej sprawie na potrzebę zwiększenia powierzchni inwestycji mającej znaczenie dla efektywności przedsięwzięcia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 września 2023 r., znak ZN.WOD.4350.6.2023.2. RJ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że wskazany obszar, na którym miałaby znajdować się inwestycja położony jest poza terenem zabudowy. Otoczenie drogi krajowej w tym miejscu stanowią tereny rolnicze i leśne. Planowana inwestycja powinna być usytuowana w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi drogi. Zachowanie minimalnej odległości nowopowstających obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni wynika z kilku przesłanek. Mianowicie częścią pasa drogowego jest nie tylko jezdnia, ale też inne urządzenia i budowle jej towarzyszące jak np.: chodniki dla pieszych, ścieżki rowerowe, rowy odwadniające, skarpy i nasypy, znaki drogowe, pobocza, zatoki autobusowe czy miejsca zatrzymania pojazdu. Wszystkie te elementy lokalizowane są w pasie drogowym na zewnątrz od jezdni. Usytuowanie obiektów budowlanych w przepisowej odległości ma zatem umożliwić w przyszłości rozwój takiego obszaru, zarówno przez rozbudowę drogi (czy to samej jezdni, czy też elementów/urządzeń jej towarzyszących), jak też możliwość lokalizacji innych urządzeń liniowych niezbędnych dla rozwoju danego obszaru. Organ odwoławczy podniósł, że odsunięcie linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ma również znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, pozwala bowiem na zwiększenie pola widoczności oraz nie rozprasza uwagi kierowcy od tego co dzieje się na drodze. Służy eliminowaniu z pola widzenia kierowcy przeszkód, które ograniczają kierowanie pojazdu lub mogłyby powodować oślepianie kierowcy w porze nocnej. Dlatego na drogach o wyższych parametrach i wyższych prędkościach wymagane odległości są większe niż na drogach o niższych parametrach, gdzie rozwijane są niższe prędkości. Droga nr [...] pełni ważną rolę w sieci drogowej kraju, biegnie wzdłuż W. po jej wschodniej stronie przez województwo [...] i [...] od N., przez M., S., K. do G. Z uwagi na swoje znaczenie i wielkość ruchu jaki się nią odbywa droga ta w przeważającej części, w tym na omawianym odcinku została Zarządzeniem nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 20 marca 2023 roku w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona do dróg głównych (klasa G), czyli zajmuje wysokie miejsce w hierarchii dróg, wyżej niż drogi zbiorcze, lokalne i dojazdowe. Według prowadzonej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad statystyki wypadków w okresie od 2017 roku na przedmiotowym odcinku drogi miało miejsce pięć groźnych wypadków, w których trzy osoby były ranne, trzy ciężko ranne a dwie w wyniku obrażeń zmarły. Wynika z tego, że zarządca drogi zobowiązany do ochrony drogi i zapewnienia na niej bezpieczeństwa, nie może podejmować działań, które w jakikolwiek sposób zmniejszyłyby bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym miejscu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Spółka uzasadniła wniosek o zezwolenie na zbliżenie faktem, że teren ten mógłby zostać wykorzystany pod planowaną inwestycję, zwiększając tym samym ilość możliwych do zainstalowania paneli fotowoltaicznych i mocy farmy fotowoltaicznej. Tym samy wniosek, w ocenie organu odwoławczego, podyktowany jest w praktyce ekonomicznym interesem Spółki. Interes ekonomiczny nie może natomiast być nadrzędnym w stosunku do interesu publicznego rozumianego jako bezpieczeństwo ruchu drogowego. Planowane zbliżenie wymagałoby natomiast bardzo znaczącego tj. od 36% do 60% zmniejszenia odległości przewidzianej w ustawie. Zachowanie wymaganej odległości wymaga ograniczenia w ilości projektowanych paneli fotowoltaicznych. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że określona we wniosku, a zbliżona do drogi linia zabudowy, nie znajduje uzasadnienia w pobliskim zagospodarowaniu terenu, który jest wzdłuż drogi wolny od wszelkiej zabudowy. Udzielenie zezwolenia wykształciłoby zatem nowo obowiązującą linię zabudowy, w odległości charakterystycznej dla terenu zabudowy. Spółka, nie zgadzając się z tą decyzją wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego; b) art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne rozumienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz niewłaściwe wyważenie w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony; c) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności w zakresie oceny przesłanek uzasadniających zastosowanie odstępstwa w niniejszej sprawie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 43 ust. 1 tabela Ip. 3 lit. a (kolumna druga) ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu przez organ, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niedopuszczalne jest usytuowanie obiektu w postaci farmy fotowoltaicznej w odległości mniejszej niż 25 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi, pomimo iż zachodzą okoliczności przemawiające za takim rozwiązaniem, a w konsekwencji dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny w tym zakresie; b) art. 43 ust 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust 1 ustawy; c) art. 38 ust. 3 w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji przez organ z przekroczeniem terminu na jej wydanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po szczegółowej analizie akt administracyjnych i po zapoznaniu się z treścią zarzutów skargi Sąd doszedł do przekonania, że rację ma organ administracji publicznej. Sąd podziela ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej, tym samym uznaje stawiane zarzuty za niezasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 25 m dla drogi ogólnodostępnej krajowej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Wynikającą z art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest usytuowanie obiektów usytuowanie obiektów budowlanych w odległości 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jedni poza terenem zabudowy. Jednakże ustawodawca dopuścił w wyjątkowych sytuacjach możliwość umieszczenia obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni krajowej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór ten powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2428/18). Wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację obiektu przy drodze w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, powinien zawierać argumentację, z której wynikałoby, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na odstąpienie od wymaganej przepisami prawa odległości lokalizacji inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast obowiązkiem organów orzekających w sprawie jest ustalenie zaistnienia tej przesłanki i jej ocena. Wyrażenie "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" zawarte w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jest rodzajem zwrotu szacunkowego, określającego wyjątek od reguły i nakładającego na określony podmiot obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek dotyczy rzeczywiście przypadku uzasadnionego. Przy czym podkreślona jest także wyjątkowość takiego odstępstwa, chodzi bowiem nie o przypadki uzasadnione, lecz o przypadki szczególnie uzasadnione. Ustawodawca posłużył się w odniesieniu do tej przesłanki wyrażeniem niedookreślonym, "zwrotem szacunkowym", nakładającym na zarządcę drogi obowiązek ustalenia, czy dany przypadek ma szczególnie wyjątkowy charakter i czy za zasadnością odstępstwa przemawia wiele argumentów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 643/07). W niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły taką analizę, a wnioski z niej płynące Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zachowanie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni jest podyktowane szeregiem różnych czynników, m.in. umożliwienie rozbudowy drogi, lokalizacja innych urządzeń liniowych niezbędnych dla rozwoju danego obszaru, czy też bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Spółka uzasadniła wniosek o zezwolenie na zbliżenie inwestycji okolicznością, że teren ten mógłby zostać wykorzystany pod planowaną inwestycję, zwiększając tym samym ilość możliwych do zainstalowania paneli fotowoltaicznych i mocy farmy fotowoltaicznej. Jak skarżąca wskazała we wniosku z dnia 13 czerwca 2023 r.: w szeroko rozumianym ogólnym interesie (zarówno inwestora, jak i lokalnej społeczności oraz społeczeństwa ogółem) jest uzyskanie na ograniczonej powierzchni gruntu jak największej mocy elektrowni. Przedsięwzięcie ma charakter tymczasowy – planowana jest około 25-letnia eksploatacja, stąd też zajęcie terenu nie jest na stałe. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Spółka nie przedstawiła wystarczającej argumentacji, uzasadniającej zastosowanie instytucji z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w badanej sprawie. Należy pamiętać, że obowiązek wykazania, że zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na odstąpienie od norm ustawowych ciąży na wnioskodawcy. Podnoszone przez organy administracji kwestie zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego w pełni realizuje interes społeczny. Wyważenie dwóch wartości: interesu Spółki oraz interesu społecznego należało do organów administracji. Ocenie organów, podjętej w tej sprawie, nie sposób zarzucić dowolności: jest ona uzasadniona, a sposoby wnioskowania starannie przedstawione. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, a zatem organ nie może wydać decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizację inwestycji, która powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych powinna przeważać nad interesem indywidualnym, w niniejszej sprawie ekonomicznym inwestora (zob. wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1705/21, z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I OSK 232/20, z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19). Sąd nie ma wątpliwości, wbrew zarzutom skargi, że organ wydając rozstrzygnięcie dokonał analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyważył istnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z treści decyzji jasno wynika, że realizacja inwestycji pogorszałyby bezpieczeństwo na tym odcinku drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – jest wyspecjalizowanym organem i nie tylko może, ale i ma obowiązek dbać o ochronę dróg w taki sposób, aby nie pogarszać warunków bezpieczeństwa. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma także fakt, że zachowanie ustawowych odległości przy realizacji inwestycji nie przekreśla możliwości jej powstania, a jedynie zmniejsza jej zakres, co zostało uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. W świetle powyższych wywodów, przy uwzględnieniu dodatkowo uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji, brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest ono niezgodne z obowiązującym prawem. Organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, odwołując się do konkretnych okoliczności sprawy związanych z charakterem drogi, przy której miałaby powstać planowana inwestycja. Przedstawił dane odnoszące się do ilości wypadków drogowych oraz natężenia ruchu. Dokonanej ocenie organów podjętej w sprawie nie sposób zarzucić dowolności. Konkludując, podzielić należy ocenę i spostrzeżenia Generalnego Dyrektora, odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał oceny na podstawie jego całokształtu, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonym rozstrzygnięciu takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.