VII SA/Wa 2716/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r., znak KOC/5586/Zs/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 września 2023 r., znak: KOC/5586/Zs/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. B. na postanowienie Prezydenta W. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 9 sierpnia 2023 r. J. B. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego polegającej na zmianie strychu na poddaszu na powierzchnię mieszkalną, położonego przy ul. [...] lok. 2 w W. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonana analiza złożonych dokumentów oraz ustaleń obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów "W." i "W. G." zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. wykazała, że zamierzony sposób użytkowania części budynku mieszkalnego polegającego na zmianie strychu nieużytkowego na poddaszu (zrealizowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę) na powierzchnię mieszkalną będzie miał wpływ na zmianę powierzchni użytkowej lokalu na piętrze o analogiczną powierzchnię na poddaszu, co spowoduje zwiększenie powierzchni tego lokalu oraz przekroczenie parametru powierzchni użytkowej zabudowy na działce do powierzchni działki, czym naruszy ustalenia mpzp. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Po rozpoznaniu zażalenia, SKO postanowieniem z dnia 21 września 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ocenie SKO, organ I instancji słusznie odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia. Zdaniem organu, zamierzony sposób użytkowania części budynku mieszkalnego polegającego na zmianie strychu nieużytkowego na poddaszu na powierzchnię mieszkalną będzie miał wpływ na zmianę powierzchni użytkowej lokalu na piętrze o analogiczną powierzchnię na poddaszu, co spowoduje zwiększenie powierzchni tego lokalu oraz przekroczenie parametru powierzchni użytkowej zabudowy na działce do powierzchni działki, czym naruszy ustalenia mpzp. SKO wskazało, że zamierzony sposób użytkowania części budynku mieszkalnego polegający na zmianie strychu na powierzchnię mieszkalną jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższe postanowienie z dnia 21 września 2023 r. złożyła J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia sprawy, co w dalszej kolejności przełożyło się na wadliwe działanie organu II instancji i wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia. b) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się Organ II instancji przy wydawaniu postanowienia oraz wybiórczym i dowolnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym także na niewskazaniu faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji. d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na błędnym nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Organu I instancji. II. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 11 ust. 8 "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszarów W. i W. G." (dalej jako: MPZP) zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym zastosowaniem przepisów MPZP w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2022r., znak KOC/5586/Zs/23, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2023r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego polegającej na zmianie strychu na poddaszu na powierzchnię mieszkalną, położonego przy ul. [...] lok. 2 w W.(działka nr ew. [...] z obrębu [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu postanowienie to zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Rozwijając tę ocenę Sąd dostrzega, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario, z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (v. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Z uwagi na "naturę" zaświadczenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06). Podstawą ubiegania się o stosowne zaświadczenie było postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Zatem rolą organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia zgodnie z wymogiem ww. przepisu była ocena zgodności z przepisami planistycznymi tego nowego sposobu użytkowania. Zdaniem organów, zamierzony sposób użytkowania części budynku mieszkalnego polegającego na zmianie strychu nieużytkowego na poddaszu na powierzchnię mieszkalną będzie miał wpływ na zmianę powierzchni użytkowej lokalu na piętrze o analogiczną powierzchnię na poddaszu, co spowoduje zwiększenie powierzchni tego lokalu oraz przekroczenie parametru powierzchni użytkowej zabudowy na działce do powierzchni działki, czym naruszy ustalenia mpzp. Okolicznością bezsporną pozostaje, że budynek przy ul. [...] położony jest na obszarze na którym obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów "W." i "W. G." zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta Wesoła z dnia [...] kwietnia 1998r. Zgodnie z brzmieniem § 11 pkt 8 planu- dla obszaru MN, stosunek powierzchni użytkowej zabudowy do powierzchni działki na terenach dotychczas niezabudowanych nie powinien przekraczać - ca ½. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją prezydenta m. W. Nr [...] z dnia [...] maja 2021r. o pozwoleniu na budowę ujmował strych jako poddasze nieużytkowe. Zaprojektowana powierzchnia użytkowa wynosiła 587,22 m2 , co generowało wskaźnik powierzchni zabudowy, przy powierzchni działki 1197 m2 , wynoszący 49,06%. Należy jednak zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlega wykładni systemowej oraz celowościowej, a jego zapisy powinny być właściwie interpretowane. Słusznie skarżąca wskazywała zarówno w zażaleniu jak i w skardze, że powyższy zapis planu dotyczy nowej zabudowy na terenach dotychczas niezabudowanych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, bowiem teren( działka ) jest z pewnością terenem zabudowanym budynkiem przy ul. [...]. Niczym nieuzasadnionym jest więc stanowisko organów obu instancji co do zastosowania normy § 11 pkt 8 planu, w przypadku zmiany sposobu użytkowania części budynku już istniejącego. Trzeba wskazać, że przedstawiona treść miarodajnej dla rozpatrywanego przypadku regulacji prawa miejscowego nie pozostawia wątpliwości, że zakresem cytowanej wyżej normy prawnej nie zostały objęte części obiektów budowlanych (lokale). Dając pierwszeństwo wykładni językowej analizowanego przepisu (§ 11 pkt 8 ) , brak jest więc podstaw do przyjmowania, iż użyty przez lokalnego prawodawcę wymóg , odnosić się ma także każdorazowo do zmiany sposobu użytkowania części tegoż obiektu (poszczególnych lokali wchodzących w jego skład). Wykładnia językowa jest w tym zakresie przesądzająca i – w ocenianym przypadku – wyklucza możliwość rozciągania wskazywanego obowiązku na sytuacje wprost nieuregulowane w cytowanej regulacji. Nie jest w tym zakresie dopuszczalna rozszerzająca wykładnia treści aktu prawa miejscowego. Przy czym podkreślenia wymaga, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Dodatkowa analiza przeprowadzona przez organy co do niezgodności parametrów inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania nie jest zasadna z przyczyn wyżej wymienionych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 218 k.p.a - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji, rozstrzygniecie o kosztach opierając na art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.