VII SA/Wa 2721/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych oddala skargę

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], zwanej dalej "wspólnotą", od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w sprawie odmowy wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Roboty budowlane na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], w [...], przy ul. [...], prowadzone są przez spółkę "[...] z siedzibą w [...], zwaną dalej "skarżącą", na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego spółce "[...]" sp. z o.o. przez Starostę [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2008 r., a następnie, po kilku zmianach, przeniesionego na skarżącą decyzją starosty z [...] października 2014 r. W dniu 3 czerwca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o niezwłoczne podjęcie czynności nadzorczych w związku z prowadzeniem przez skarżącą robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Wspólnota twierdziła, że przyczyną samowoli jest fakt prowadzenia prac budowlanych mimo wygaśnięcia, z mocy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz.290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pisma wspólnoty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] września 2015 r. odmówił wszczęcia na wniosek wspólnoty, postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...], w [...], przy ul. [...]. Organ wydał wskazane postanowienie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Organ uznał, że wspólnocie wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzorczego nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem jej żądanie powinno być uznane za złożone przez osobę nie będącą stroną we wskazanym postępowaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia wspólnoty na postanowienie organu powiatowego z [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że PINB w [...] może skorzystać z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. tylko w przypadku gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zdaniem organu odwoławczego takiej oczywistości braku przymiotu strony nie stwierdzono w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza że nieruchomość należąca do wspólnoty ma w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej charakter nieruchomości sąsiedniej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], organ ten postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez spółkę [...] na terenie działki o nr ewid. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...], uchylił w całości postanowienie organu powiatowego z [...] stycznia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez spółkę [...] z siedzibą w [...] na terenie działki o nr ewid. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 3. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z 11 kwietnia 2016 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek wspólnoty postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przez spółkę [...] z siedzibą w [...]. Roboty budowlane były prowadzone na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Następnie, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. odmówił wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą na przedmiotowej działce. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji powołał się na art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 pr.bud. jako podstawę prawną wydanego aktu. 4. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] pismem z 22 sierpnia 2016 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji z [...] sierpnia 2016 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspólnota zarzuciła kwestionowanej decyzji: naruszenie art. 83 ust 1 pr.bud., polegające na uznaniu, że w przedstawionej sprawie nie zachodzą podstawy do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą; naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie argumentacji przedstawionej przez odwołującą się wspólnotę, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ braku istnienia po stronie wspólnoty interesu prawnego w byciu stroną postępowania, a także niewyjaśnieniem dlaczego wspólnota w niniejszej sprawie nie legitymuje się interesem prawnym do bycia stroną postępowania. 5. Po rozpatrzeniu odwołania wspólnoty [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. uchylił w całości kwestionowaną decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. W ocenie organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] nie wziął pod uwagę wytycznych organu drugiej instancji, które zostały sformułowane w ramach prowadzonego postępowania, zakończonego decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r., którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy zauważył również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł ponownie odmówić wszczęcia postępowania, gdyż jak wskazał organ wojewódzki ustalenia dotyczące przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] powinny zostać rozpatrzone we wszczętym postępowaniu, a w razie negatywnego wyniku, powinny być podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazano także na konieczność dokładnego ustalenia, czy i jakich odstępstw dopuściła się skarżąca przy realizacji spornego budynku i pod tym kątem zbadania, czy nie zostały naruszone chronione interesy odwołującej się wspólnoty, które upoważniałyby wspólnotę do legitymowania się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednakże w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powiatowy co prawda wszczął na wniosek wspólnoty postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą, lecz nie dokonał żadnych nowych ustaleń w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że pismo wyjaśniające odwołującej się nie wskazuje nieprawidłowości, które mogłyby być przyczyną uznania za stronę w przedmiotowej sprawie, gdyż budynek jest usytuowany zgodnie z warunkami technicznymi. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nie może jednocześnie stwierdzać w decyzji, która to postępowanie kończy i w sentencji której odnosi się do żądania wnioskodawcy, iż podmiot, na wniosek którego postępowanie wszczęto, nie posiada przymiotu strony. Jeśli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] sformułował powyższy wniosek, to po pierwsze – powinien on wynikać z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego – nie zaś wyłącznie z pisma strony skarżącej, a po drugie postępowanie powinno w takim wypadku zakończyć się jego umorzeniem (jako wszczęte na wniosek podmiotu nielegitymowanego). Organ drugiej instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie, co stanowi naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wnikliwego zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a., stanowiący, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z 31 października 2017 r. skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji. Rozstrzygnięciu organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów procedury, w szczególności art. 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji nie wskazał, jakie braki są w zgromadzonym przez organ powiatowy materiale dowodowym, poprzestając na stwierdzeniu, że "nie dokonano nowych ustaleń". Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy mógł sam uzupełnić brakujący materiał dowodowy. Natomiast w kwestionowanym rozstrzygnięciu brak jest uzasadnienia, dlaczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. w sposób mający wpływ na jej rozstrzygnięcie i uniemożliwia wykorzystanie tego przepisu w postępowaniu odwoławczym. 7. Odpowiadając w dniu 29 listopada 2016 r. na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki jakimi kierował się wydając kwestionowane rozstrzygniecie zawarł w jego uzasadnieniu. Dodatkowo, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarzuty skarżącej są bezzasadne i pozostają bez wpływu na wydaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. 9. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji wskazywała na instytucję prawną nieznaną ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy przewidują w kilku przypadkach prawo określonych osób do żądania wstrzymania robót budowlanych (art. 21 pkt 2 i art. 22 pkt 4 pr.bud.), a także, przede wszystkim w art. 50 ust. 1 i ust. 2 pr.bud., kompetencję ("prawo") inspektora nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Obecna ustawa Prawo budowlane nie przewiduje wszakże konstrukcji (instytucji) "odmowy wstrzymania robót budowlanych". Taką nieznaną ustawie konstrukcję prawną zaproponował organ pierwszej instancji. Charakterystyczne jest przy tym, że organ powiatowy w preambule decyzji z [...] sierpnia 2016 r. jako podstawę jej wydania wskazał przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący formy rozstrzygnięcia oraz przepis ustawy Prawo budowlane, określający ogólne kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Organ powiatowy nie wskazał natomiast materialnoprawnego przepisu stanowiącego podstawę wydanej decyzji. Ustawowa podstawa prawna nie została również sprecyzowana w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W tym kontekście należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. 10. Zasadnie również organ odwoławczy wskazuje, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było przeprowadzone wadliwie. Organ odwoławczy poucza organ powiatowy, że ocena przymiotu strony powinna być przeprowadzona w fazie postępowania wyjaśniającego i powinna zakończyć się umorzeniem postępowania administracyjnego (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ powiatowy nie dokonał zbadania posiadania przez wspólnotę przymiotu strony w przedmiocie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych, to oznacza, że przyjął istnienie interesu prawnego wspólnoty jako założenie nie podlegające kontroli. Dodatkowo, z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ nie stwierdził nieprawidłowości prowadzonych prac budowlanych, gdyż w piśmie wspólnoty takich nieprawidłowości nie wskazano bezpośrednio. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie dokonał zbadania w sensie faktycznym sposobu prowadzenia robót budowlanych, tylko przerzucił ciężar dowodu na okoliczność wystąpienia nieprawidłowości na stronę wnioskującą, którą jednocześnie uznaje za nieposiadającą przymiot strony. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc oczywiście wadliwa. Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie mogło budzić wątpliwości organu odwoławczego. 11. W przedstawionym stanie rzeczy zarzuty skargi są nietrafne. Nie ma bowiem podstawy twierdzić, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana na podstawie niekompletnych ustaleń faktycznych. Decyzja ta stwierdzała bowiem brak pełnego ustalenia stanu faktycznego. Argument skarżącej można rozumieć jako twierdzenie, że organ drugiej instancji nie zebrał tych dowodów i nie ustalił tych okoliczności, które przemawiałyby za potrzebą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania nadzorczego. W przeciwnym razie argumentacja skarżącej byłaby nielogiczna z uwagi na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. 12. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika równocześnie, że zakres ustaleń, które są niezbędne do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości prowadzenia przez inwestora (skarżącą) prac budowlanych jest tak szeroki, że wykraczałby poza upoważnienie przyznane organowi odwoławczemu przez art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie badania tych okoliczności przez organ drugiej instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy nawet fakt, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił omawianej okoliczności poprzez powołanie się wprost na art. 136 k.p.a. nie pozwala na uznanie, że organ ów wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i usunięcie tej wady wymagałoby uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy też mieć na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji kasatoryjnej, tj. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ uchylając decyzję organu pierwszej instancji jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu nie ma najmniejszy choćby podstaw do uznania, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją naruszył wskazany art. 138 § 2 k.p.a. 13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.