VII SA/Wa 2692/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kobylski, Asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.), Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r. znak: KOA/1835/Ar/21 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących H. P. i A. P. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z 7 października 2022 r. znak KOA/1835/Ar/21, po rozpoznaniu odwołania H. P. i A. P. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. (dalej jako "Wójt") z 25 marca 2021 r. nr 5/2021 odmawiającą wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania dz. nr [...] położonej przy ul. [...] w obrębie wsi [...] w gminie [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący w dniu 6 lipca 2020 r. wystąpili do Urzędu Gminy [...] o nakazanie właścicielom dz. nr [...] – J. D. i D. D. (dalej jako "inwestorzy") przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wniosku podali, że właściciele nieruchomości sukcesywnie, po 26 września 2012 r., tj. po wejściu w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] - część "C" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] września 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 16 listopada 2012 r. poz. 7666), powoływanego dalej jako "m.p.z.p." lub "uchwała", podejmują czynności prowadzące do zmiany zagospodarowania terenu nieruchomości, a dodatkowo ww. czynności faktyczne i ich skutki pozostają w sprzeczności z dopuszczalnym przeznaczeniem nieruchomości w m.p.z.p. Ponadto, zdaniem skarżących, doszło do przekroczenia przyjętego w m.p.z.p. wskaźnika co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej, a także powierzchni użytkowej lokalu lub lokali usługowych, które nie mogą wynosić więcej niż 40% sumy powierzchni wszystkich lokali w tym budynku. Wójt decyzją z 25 marca 2021 r. odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki i wskazał, że jest ona objęta ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i znajduje się w symbolu planistycznym 2MN2 z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, możliwość sytuowania zabudowy: budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących i bliźniaczych, budynków usług turystyki, edukacji, sportu, rekreacji, zdrowia, administracyjno-biurowych, drobnego handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 400 m2 oraz pensjonatów, budynków towarzyszących, obiektów towarzyszących (ustalenia dla strefy według § 14 uchwały). Dalej Wójt zacytował ustalenia m.p.z.p. dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej. W decyzji powołał również zapisy § 9 uchwały oraz definicję pojęcia "usługi". Wójt wyjaśnił następnie, że z załączonych do akt dokumentów wynika, że sprawa związana z istniejącymi na działce budynkami oraz obiektami budowalnymi, zakresem działalności oraz emitowanymi uciążliwościami była wielokrotnie poddawana kontroli organów nadzoru budowalnego na szczeblu powiatowym i wojewódzkim oraz sądów, Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, policji i komendanta straży pożarnej. Żaden z organów nie stwierdził naruszeń umożliwiających zamknięcie, czy ograniczenie prowadzonej działalności oraz istnienie zabudowań niezgodnych z przepisami prawa budowlanego. Właściciel dz. nr [...]uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...] zezwalającą na użytkowanie samowolnie wybudowanego zakładu mechaniki pojazdowej. Z ustaleń m.p.z.p. wynika, że teren działki znajduje się w symbolu z przeznaczeniem pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, jak też adaptuje istniejącą na gruncie zabudowę. Z kolei organ gminy nie ma kompetencji do czynności kontrolnych związanych z szeroko pojętym ruchem budowlanym na ww. działce. W konsekwencji nie może przeprowadzić kontroli budowlanej na działce, w zakresie oceny istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, zweryfikowania ich legalności i zbilansowania powierzchni zabudowanych na działce oraz zweryfikowania dat powstania obiektów i elementów zagospodarowania terenu, o co wnioskują skarżący. W art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", ustawodawca uregulował kwestię istoty decyzji o warunkach zabudowy a tym samym zmiany zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Natomiast w ust. 2 wskazuje się, że ww. przepis stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W drugiej z cytowanych sytuacji chodzi o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami prawa budowlanego, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp. Z kolei możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego weryfikującego, czy doszło do naruszeń przepisów wynikających z ustaleń obowiązującego m.p.z.p. leżą w zakresie kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB"), a nie wójta gminy. Kompetencje PINB nie ograniczają się jedynie kontrolowania legalności budynków usytuowanych na działce, ale podlegają mu wszystkie elementy, parametry i wskaźniki narzucone ustaleniami m.p.z.p. Podnoszone przez skarżących uciążliwości hałasowe i komunikacyjne, kontrola liczby zatrudnionych pracowników, weryfikacja zakresu prowadzonej działalności gospodarczej, nie wypełniają dyspozycji i zakresu treści żądania wskazanego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie zarzucając Wójtowi naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i stwierdzenie na podstawie dokumentów złożonych przez inwestorów, że "żaden z organów nie stwierdził naruszeń umożliwiających zamknięcie, czy ograniczenie prowadzonej działalności oraz istnienie zabudowań niezgodnych z przepisami prawa budowlanego", podczas gdy: w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku PINB uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu kontroli legalności tej budowy; w decyzji z 22 czerwca 2020 r. nr 210/20 PINB odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę podnośnika plenerowego samochodów ciężarowych usytuowanego na ww. nieruchomości, ponieważ uznał ten podnośnik za urządzenie warsztatowe nie wymagające pozwolenia na budowę; w postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 listopada 2020 r. nr WOP.7722.501.2020.AP/FA utrzymującym w mocy postanowienie PINB z 3 lipca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nadbudowy budynku podzielono ocenę co do braku interesu prawnego skarżących; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1324/20 rozstrzygano o decyzji PINB z 28 stycznia 2020 r. nr 399/2020 w przedmiocie nałożenia na M. D. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku gospodarczym usytuowanym na dz. nr [...], przy ul. [...] w Laskach (tj. w postępowaniu dotyczącym innego inwestora oraz innej nieruchomości); 2. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 78 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących w piśmie z 16 grudnia 2020 r.; 3. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że w zakresie żądanych przez skarżących czynności kontrolnych Wójt nie posiada kompetencji z jednoczesnym ustaleniem, że prowadzenie tego typu czynności należy do PINB; 4. art. 65 § 1 K.p.a. przez jego naruszenie, jeśli okazałoby się, że Wójt nie jest kompetentny do prowadzenia postępowania z wniosku skarżących, a mimo tego nie doszło do jego przekazania do organu, który jest właściwy. Kolegium decyzją z 7 października 2022 r., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymało w mocy decyzję Wójta z 25 marca 2021 r. i wskazało, że mając na uwadze art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w sprawie należało zbadać, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, sprzecznego z ustaleniami m.p.z.p., a więc z wyłączeniem tych działań, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt, zaskarżona decyzja dotyczy dz. nr [...] stanowiącej własność inwestorów. We wniosku o wszczęcie postępowania podniesiono, że w dniu 6 października 2017 r. (5 lat po wejściu w życie m.p.z.p.) na ww. nieruchomości została zarejestrowana działalność gospodarcza [...] J. D. polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej motocykli, ich naprawa i konserwacja oraz sprzedaż hurtowa i detaliczna części i akcesoriów do nich, zatem wykraczający poza zakres oznaczony w pozwoleniu na użytkowanie, obejmujący wyłącznie mechanikę pojazdową. Kolejnymi zmianami zagospodarowania terenu już po wejściu w życie przepisów m.p.z.p. była rozbudowa znajdującego na działce garażu, w którym prowadzone są działalności gospodarcze: [...]. We wniosku wskazano też na niezgodność przeznaczenia ww. terenu z ustaleniami m.p.z.p. Kolegium uznało, że zarzuty te są niezasadne, bowiem po pierwsze, działka położona jest z obszarze przeznaczonym w m.p.z.p. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem zabudowy usługowej: 1) budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze; 2) budynki usług turystyki, edukacji, sportu, rekreacji, zdrowia, administracyjno-biurowych, drobnego handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 400 m2 oraz pensjonaty, dla dz. nr [...] również usług opieki społecznej (...). Zakres prowadzonej działalności nie jest zatem sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p. Po drugie, PINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nadbudowy budynku usytuowanego na ww. działce, zaś w uzasadnieniu postanowienia podał, że prowadził je w odniesieniu do zabudowy na dz. nr [...], w którym wydał postanowienie z 26 stycznia 2012 r. o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Postanowienie PINB zakończyło więc postępowanie administracyjne dotyczące budynków na działce, wobec których Wójt wydał wcześniej decyzję z 16 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika również z akt sprawy, kwestia budowy budynku warsztatowego z częścią socjalną została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/20. Po trzecie, zdaniem Kolegium, działalność gospodarcza [...] polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej motocykli, ich naprawa i konserwacja oraz sprzedaż hurtowa i detaliczna części i akcesoriów do nich, zarejestrowana w dniu 6 października 2017 r. nie wykracza poza zakres oznaczony w pozwoleniu na użytkowanie i decyzji, o której mowa w wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1324/20. Kolegium podało, że zgodnie z wnioskiem skarżących wezwało Wójta do przesłania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 1994 r. i opinii o lokalizacji o projekcie technicznym zakładu mechaniki pojazdowej Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Warszawa z 28 kwietnia 1994 r. Z postanowienia z 28 kwietnia 1994 r. wynika, że projekt dokumentacji został zaopiniowany z zastrzeżeniami. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że "na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie stwierdzono, że w odległości 15 m od istniejącego warsztatu nie ma zabudowy mieszkaniowej sąsiadów ani obiektów chronionych. Zgodnie z załączoną informacją o terenie z Urzędu Gminy (L.dz. UA 8334/124/94 z 13 kwietnia 1994 r.) warsztat zlokalizowany jest na terenie zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem warsztatów rzemieślniczych, usługowych, małouciążliwych". Zaś w decyzji Wójta Gminy [...] z 16 grudnia 1994 r. podano, że "Inwestor uzyskał opinię o lokalizacji i projekcie technicznym Zakładu Mechaniki Pojazdowej Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie - postanowienie nr [...] z dnia [...].04.1994 r. Zgodnie z nią Inwestor został zobowiązany do sporządzenia analizy uciążliwości hałasu na środowisko. Z przedstawionej przez Inwestora analizy uciążliwości hałasu dla środowiska opracowanej przez osobę uprawnioną wynika, że nie występuje uciążliwość w zakresie hałasu, wobec powyższego nie występuje konieczność ustanowienia strefy ochronnej". Dokonując oceny materiału dowodowego Kolegium wskazało, że teren jest wykorzystywany na cele, które odpowiadają funkcji określonej w m.p.z.p. uchwalonym w 2012 r., zaś działalność na działce prowadzona jest od 1994 r., a zatem została rozpoczęta 18 lat przed wyjściem w życie m.p.z.p. W tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta, którą oparto na dowodzie w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/20, dołączonego do akt po upływie terminu wyznaczonego w skierowanym do każdej ze stron zawiadomieniu o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z dokumentami oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów, czym naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu; - art. 7 w zw. art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wnioskach sformułowanych w ww. wyroku z 8 grudnia 2020 r. wydanego w stosunku do innej nieruchomości stanowiącej budynek gospodarczy, położonej w [...], przy ul. [...] oraz wobec innego podmiotu - [...], podczas gdy niniejsze postępowanie dotyczy zabudowanej nieruchomości, na której funkcjonuje zakład mechaniki pojazdowej położonej w [...] przy ul. [...] która stanowi własność [...] oraz [...]; - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej analizy m.p.z.p. i pominięcie jego § 7 pkt 2 zakazującego lokalizowania usług uciążliwych i o ograniczonej uciążliwości na terenie będącym przedmiotem postępowania, a także pominięcie § 4 pkt 12 lit. b) zaliczającego do usług o ograniczonej uciążliwości m.in. "warsztaty, które powodują wzrost poziomu hałasu, wzrost zanieczyszczeń pyłowych i gazowych, nawet jeżeli prowadzący usługi ma potencjalną możliwość ograniczenia tych poziomów do granic terenu, do którego ma tytuł prawny", która skutkowała błędnym uznaniem, że na przedmiotowej działce dopuszczalne jest prowadzenie "drobnego handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 400 m2" - bez względu na ograniczenia ustalone w części ogólnej m.p.z.p.; - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak odniesienia się do ustalonego w postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Dzielnicy [...]z [...] kwietnia 1994 r. ograniczenia w postaci zobowiązania inwestora do prowadzenia wszystkich prac wewnątrz pomieszczeń warsztatowych, które pozostaje istotne na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, ponieważ na nieruchomości poza budynkiem warsztatu funkcjonuje plenerowy podnośnik samochodów ciężarowych; - art. 80 K.p.a. przez brak uchylenia decyzji Wójta, który nieprawidłowo uznał, że nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego wskazując, że wprowadzane na nieruchomości zmiany powinny być weryfikowane przez PINB, gdy tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy PINB przy każdej kontroli stwierdzał, że nie będzie zajmować się badaniem działalności prowadzonej poza obiektami budowlanego oraz weryfikacją, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p., bowiem leży to w kompetencjach Wójta; - art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy kompetencja do badania zmiany przeznaczenia sposobu zagospodarowania terenu w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy do Wójta czy PINB; - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 78 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżących w piśmie z 16 grudnia 2020 r., w tym: a) dokonania oględzin nieruchomości celem weryfikacji, czy świadczone usługi naprawy samochodów oraz motorów zamykają się w obrębie budynku warsztatu oraz czy zostały zachowane parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - w tym powierzchnia biologicznie czynna 70%, b) weryfikacji w drodze oględzin nieruchomości oraz przesłuchania właścicieli nieruchomości na okoliczność, czy użytkowanie terenu odbywa się zgodnie z wydanymi dla działalności inwestora rozstrzygnięciami, tj. decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 1991 r. nr 125/91, postanowieniem Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1994 r., decyzją Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...] zezwalającą na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku zakładu mechaniki samochodowej, c) weryfikacji w drodze oględzin nieruchomości oraz przesłuchania właścicieli nieruchomości na okoliczność, czy prowadzone na działce usługi spełniają przesłanki określonej w m.p.z.p. definicji usług uciążliwych lub usług o ograniczonej uciążliwości oraz czy uciążliwość związana z wykonywaniem usług zamyka się w granicach terenu, do którego powodujący uciążliwość, tj. inwestor ma tytuł prawny; d) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Janusza Derbicha, prowadzącego działalność gospodarczą [...] na okoliczność, na podstawie jakiego tytułu prawnego prowadzona jest ww. działalność na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz jakie czynności składają się na tę działalność; - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 78 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyjaśnienia okoliczności, czy uciążliwość związana z wykonywaniem usług na nieruchomości zamyka się w granicach terenu, do którego powodujący uciążliwość ma tytuł prawny, w tym na gruncie zapewnienia miejsc parkingowych oraz prowadzenia prac poza budynkiem warsztatu; - art. 65 § 1 K.p.a. przez jego naruszenie w sytuacji, gdyby okazało się, że Wójt nie jest kompetentny do prowadzenia postępowania z wniosku skarżących, a mimo ziszczenia takiej okoliczności prawnej nie doszło do przekazania podania skarżących do organu administracji publicznej, który miałby być właściwy w sprawie; 2) prawa materialnego: - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na badaniu wyłącznie zgodności z m.p.z.p. posadowienia na nieruchomości zakładu mechaniki pojazdowej bez odniesienia się do faktu zintensyfikowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, na której znajduje się nieruchomość polegającej na umieszczeniu poza warsztatem plenerowego podnośnika dla pojazdów ciężarowych oraz rozpoczęcia na nieruchomości w 2017 r. kolejnej działalności gospodarczej [...], której przedmiotem jest sprzedaż hurtowa i detaliczna motocykli, ich naprawa i konserwacja oraz sprzedaż hurtowa i detaliczna części i akcesoriów do nich. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium odniosło się wyłącznie do kwestii spełnienia przez inwestora ustalonych warunków według stanu na 1994 r. bez odniesienia się do zmian wprowadzanych sukcesywnie na nieruchomości po wejściu w życie m.p.z.p., jak montaż na zewnątrz warsztatu podnośnika plenerowego, otwarcie działalności gospodarczej sprzedaż i naprawa motorów. Analizując zapisy m.p.z.p. Kolegium zauważyło jedynie, że na nieruchomości dopuszczalna jest zabudowa usługowa w postaci "(...) drobnego handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 400 m2." Pominęło jednak odniesienie się do ogólnej części m.p.z.p. charakteryzującej zakres oraz rodzaj usług możliwych do wykonania na obszarze nim objętym, a przede wszystkim zakaz lokalizacji usług uciążliwych i o ograniczonej uciążliwości, do których zaliczono warsztaty, które powodują wzrost poziomu hałasu, wzrost zanieczyszczeń pyłowych i gazowych, nawet jeżeli prowadzący usługi ma potencjalną możliwość ograniczenia tych poziomów do granic terenu, do którego ma tytuł prawny. Kolegium zobowiązane było zatem zbadać, czy nowa działalność gospodarcza nie należy do ww. usług, tym bardziej, że [...] nie zajmuje się tylko handlem, lecz również naprawą i konserwacją motocykli. Co więcej, w postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1994 r. ustalono, że "w warsztacie nie może być prowadzona obróbka galwaniczna, lakiernicza, blacharstwo, spawanie jako proces wiodący. Zakres prac świadczonych w warsztacie należy ograniczyć wyłącznie do napraw w zakresie mechaniki pojazdowej, przy maksymalnym zatrudnieniu dwóch osób w systemie jednozmianowym", jak też "zobowiązano, że wszystkie prace prowadzić wewnątrz pomieszczeń warsztatowych". Na ww. postanowieniu oparte zostało następnie w 1994 r. pozwolenie na użytkowanie zakładu mechaniki pojazdowej. Kolegium winno było zatem zbadać, czy inwestorzy spełnili nałożone w nim warunki. Tymczasem pominięto odniesienie się do wniosku skarżących, którego przedmiot nie dotyczy badania legalności usytuowania zakładu mechaniki pojazdowej w 1994 r., lecz stałego poszerzania działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości oraz intensyfikowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość już po wejściu w życie m.p.z.p. Okoliczność intensyfikowania działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości wynika z faktu, że w związku z otwieraniem kolejnych działalności gospodarczych, rozszerzaniem zakresu usług, prace warsztatowe dawno zostały przeniesione poza budynek warsztatu, a związane z nimi uciążliwości przenoszą się na nieruchomości sąsiednie, w tym na działki skarżących. Na podstawie pkt 2 ww. postanowienia z 28 kwietnia 1994 r. prace w zakładzie miały być natomiast prowadzone przy maksymalnym zatrudnieniu dwóch osób w systemie jednozmianowym. Zważywszy, że z nieruchomości korzystają trzy podmioty gospodarcze, tj. [...] oraz [...] to bez weryfikacji jaki jest stan zatrudnienia w każdym z przedsiębiorstw można ustalić, że doszło do naruszenia pkt 2 ww. postanowienia. Rzeczywisty sposób korzystania z nieruchomości wykracza zatem poza dopuszczalny według § 7 ust. 1 ppkt 1) i 6) m.p.z.p. Co więcej, na nieruchomości został ustawiony podnośnik samochodowy, zaś w związku z jego usytuowaniem poza budynkiem warsztatu, prace naprawcze zostały częściowo przeniesione na zewnątrz budynku, co skutkowało zwiększeniem hałasu oraz wzrostem zanieczyszczeń pyłowych i gazowych, czyli spełnienia zakazanego w m.p.z.p. prowadzenia usług o ograniczonej uciążliwości według § 4 pkt 12 lit. b). Ponadto, w związku z rozbudową budynku warsztatu, która została zalegalizowana w 2012 r., a także przeniesieniem świadczenia usług naprawy pojazdów również poza budynek warsztatu, klienci korzystający z usług ww. trzech działalności gospodarczych (zarejestrowanych na ww. działce) nie parkują na terenie nieruchomości, lecz wzdłuż nieruchomości sąsiednich, doprowadzając do zastawienia przejazdu ulicą [...]. Tymczasem wydane w 1994 r. pozwolenie na użytkowanie zakładu mechaniki samochodowej, na gruncie norm planistycznych powinno być interpretowane zawężające, jako dopuszczające prowadzenie działalności mechaniki pojazdowej według stanu i na urządzeniach, co do których w 1994 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Natomiast nie powinno stanowić podstawy prawnej do rozszerzania rozmiaru działalności gospodarczej i zagospodarowania terenu pod duży sklep z częściami samochodowymi oraz warsztat mechaniki pojazdowej oferujący usługi dla samochodów, motorów, ciężarówek. Organ w sposób nieprawidłowy ustalił więc stan faktyczny sprawy. Z kolei brak reakcji ze strony organów na ekspansywną i niezgodną z przepisami działalność inwestora powoduje, że na ul. [...] powstają coraz to nowe działalności gospodarcze i rozszerzany jest zakres świadczonych usług, zaś prace warsztatowe prowadzone są poza wyznaczonym budynkiem (m.in. z wykorzystaniem podnośnika plenerowego). Ponadto zatrudnianych jest coraz więcej pracowników wykonujących swoją pracę praktycznie w systemie ciągłym - od rana do późnych godzin nocnych a bardzo często również w trakcie pory nocnej. Powoduje duże utrudnienia dla korzystania przez skarżących ze swojej nieruchomości, polegające m.in. na niemożności przemieszczania się ulicą ze względu na notorycznie zaparkowane na niej wraki samochodów, a także utrudnienia w postaci konieczności znoszenia prowadzonej naprawy na ulicy, hałasu zarówno w dzień jak i w nocy, wydzielających się oparów z warsztatu oraz z urządzeń pracujących poza budynkiem warsztatu, itp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r., w odpowiedzi na pytanie Sądu, pełnomocnik skarżących oświadczył ponadto, że na przedmiotowej nieruchomości składowane są części samochodowe, w tym zderzaki oraz dokonywane są na niej naprawy samochodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny, czy dowody zgromadzone i rozważone w postępowaniu administracyjnym przez organy obu instancji nie pozwalały na wydanie decyzji zobowiązującej inwestorów do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania dz. nr [...], objętej hipotezą art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym. Nie może zatem za zgodną z prawem procesowym uchodzić decyzja administracyjna, która została wydana w postępowaniu, w którym nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 K.p.a. Na mocy art. 80 K.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie ma jednocześnie to, że zakres faktów relewantnych dla sprawy, które podlegają dowodzeniu, wyznacza zawsze wykładnia nadawana przepisowi prawa materialnego, będącemu podstawą prawną decyzji. Z tego względu brakiem dokonania wymaganych ustaleń faktycznych będzie się cechowało również takie działanie organu, które przedmiotem dowodzenia objęło wycinek faktów istotnych dla sprawy lub też podlegały one rozważeniu w innym, niewłaściwym kontekście. W świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. relewantnym elementem stanu faktycznego, który powinien stanowić przedmiot ustaleń organu prowadzącego postępowanie, pozostaje kwestia tego, czy na określonej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Zawężając dalsze uwagi do terenu, na którym obowiązują postanowienia m.p.z.p. oraz działań nie podlegających reglamentacji Prawa budowlanego, podstawą sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. powinno być stwierdzenie, że właściciel działki dokonał zmiany jej zagospodarowania, a przy tym charakter tejże zmiany był tego rodzaju, że doprowadził do sprzeczności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie, a czego nie kwestionują skarżący, że właściciel dz. nr [...] działalność polegającą na prowadzeniu mechaniki pojazdowej rozpoczął co najmniej w 1994 r., kiedy to uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...] zezwalającą na użytkowanie samowolnie wybudowanego zakładu mechaniki pojazdowej, a zatem miało to miejsce jeszcze przed dniem 11 lipca 2003 r. (tj. przed wejściem w życie u.p.z.p.), co – opierając się na wykładni nadawanej art. 59 ust. 3 u.p.z.p. – nie pozwalało zastosować sankcji opisanej w tym przepisie do ww. zagospodarowania terenu. Wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instrument umożliwiający doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem ze względu na swój szczególny charakter może mieć bowiem zastosowanie jedynie względem tych działań właściciela działki, które, polegając na zmianie zagospodarowania terenu, zostały zapoczątkowane po wejściu w życie tejże ustawy, a zatem po 11 lipca 2003 r. Zauważyć jednak należy, że wskazana wyżej data powinna być ściśle odnoszona nie tyle do rozpoczęcia przez właściciela działki na jej terenie określonej działalności (gospodarczej), ile na prowadzeniu działalności, której widocznym, stałym (niejednorazowym), a przy tym trwałym (trwającym powyżej 1 roku), ze względu na treść art. 59 ust. 2 u.p.z.p., następstwem było doprowadzenie do zmiany jej zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak mając charakter urbanistyczny, zdaniem Sądu, odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź też przez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w m.p.z.p. Nie wydaje się tymczasem, by dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena materiału dowodowego miała na uwadze rozważenie opisanego wyżej kryterium prawnego. Uwzględnić bowiem trzeba, że organy swoje rozstrzygnięcia oparły właściwie jedynie na dokumentach przedłożonych do akt przez inwestorów, a wskazujących na legalność działalności polegającej na mechanice pojazdowej, w szczególności na postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1994 r. i decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 1994 r. zezwalającej na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku zakładu mechaniki samochodowej. W konsekwencji organy odwołały się wyłącznie do chwili rozpoczęcia przez inwestorów ww. działalności gospodarczej (1994 r.), co pozostawiło niewyjaśnioną kwestię tego, czy podnoszone przez skarżących w toku postępowania stałe rozszerzanie i intensyfikowanie działalności gospodarczej na przedmiotowej działce (przy tym jak twierdzą skarżący z nieruchomości korzystają obecnie już trzy podmioty gospodarcze, tj. [...], powodujące konieczność prowadzenia tych działalności poza budynkiem warsztatu mechaniki pojazdowej, składowanie części samochodowych (co podniesiono na rozprawie), składowanie wraków samochodów (na ulicy), jak też zamontowanie podnośnika plenerowego samochodów ciężarowych, nie spowodowało po wejściu w życie u.p.z.p. w 2003 r., a następnie po wejściu w życie m.p.z.p. w 2012 r., trwałej zmiany jej poprzedniego zagospodarowania. Na co dodatkowo należy zwrócić uwagę, przywoływane przez organy postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1994 r. (stanowiące podstawę wydania przez Wójta Gminy [...] w dniu 16 grudnia 1994 r. decyzji zezwalającą na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku zakładu mechaniki pojazdowej), wydane zostało z zastrzeżeniem, że w warsztacie nie może być prowadzona obróbka galwaniczna, lakiernictwo, blacharstwo, spawanie jako proces wiodący. Zakres prac świadczonych w warsztacie należy ograniczyć wyłącznie do napraw z zakresu mechaniki pojazdowej, przy maksymalnym zatrudnieniu dwóch osób w systemie jednozmianowym (pkt 2), jak również że wszystkie prace należy prowadzić wewnątrz pomieszczeń warsztatowych (pkt 3). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, pomijając przedstawioną wyżej kwestię intensyfikowania działalności prowadzonej na przedmiotowej działce, zamontowanie podnośnika plenerowego dla samochodów ciężarowych, czy okoliczność składowania części samochodowych, nie zwróciły uwagi na to, że nie można utożsamiać zapoczątkowania prowadzenia działalności gospodarczej z doprowadzeniem do zmiany zagospodarowania terenu, na którym jest ona prowadzona, gdy ustalenia wskazujące na datę rozpoczęcia działalności nie są skorelowane z określeniem tego, czy, a jeżeli tak, to jak działalność ta w okresie późniejszym wpłynęła na zmianę przeznaczenia terenu. Z uwagi na ramy czasowe dzielące wydanie decyzji zezwalającą na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku zakładu mechaniki pojazdowej (1994 r.), wejście w życie u.p.z.p., wejście w życie m.p.z.p., a następnie rozbudowę budynku warsztatu (później zalegalizowaną), rozpoczęcie dodatkowej działalności polegającej na sprzedaży hurtowej i detalicznej motocykli, ich naprawie i konserwacji oraz sprzedaży hurtowej i detalicznej części i akcesoriów do nich, a w konsekwencji wyjście działalności poza budynek warsztatu, było to tym bardziej istotne. W ocenie Sądu, zasadne są zatem zarzuty naruszenia w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają bezspornie okoliczności, czy po wejściu w życie u.p.z.p., a następnie m.p.z.p. doszło, czy też nie, do zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w znaczeniu przyjętym przez art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zwrócić przy tym należy uwagę (w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2017 r. sygn. II OSK 397/17), że zmiana sposobu zagospodarowania terenu niezabudowanego może mieć miejsce również w sytuacji znaczącego zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie, wobec czego skoncentrowanie uwagi wyłącznie na dacie zapoczątkowania działalności i sposobie zagospodarowania terenu w jego pierwotnej postaci, pozostając w sprzeczności z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., skutkuje błędnym ustaleniem zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego w stopniu powodującym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dostrzec należy analogię pomiędzy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu, za którą uważa się nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu a zmianą sposobu zagospodarowania terenu niepolegającą na jego zabudowie. Z tego powodu objęte hipotezą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinno być również znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie odniosły się z zachowaniem wymogów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak też nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego (przede wszystkim oględzin nieruchomości) w zakresie pozwalającym określić, czy w okresie pomiędzy 2003 r. (wejściem w życie u.p.z.p.), a datą orzekania przez organy, sposób zagospodarowania przedmiotowej działki i jej wykorzystanie pod prowadzone obecnie na niej działalności gospodarcze ze względu na ich skalę, w tym np. sposób i obszar parkowania/przechowywania pojazdów (zarówno na sprzedaż jak i oczekujących na naprawę), składowania części samochodowych, jak też zajęcie części działki pod plenerowy podnośnik samochodów ciężarowych, uległ znaczącej zmianie. Nie doszło również do potwierdzenia, że uciążliwości, jakie generuje działalność polegająca na prowadzeniu rozrastającego się warsztatu mechaniki pojazdowej, na terenie oznaczonym symbolem "2MN2" w ww. okresie pozostaje na tym samym poziomie. W ocenie Sądu, w tej sytuacji, postępowanie winno być przeprowadzone od początku, z wyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy winny przeprowadzić oględziny działki i na ich podstawie, w zestawieniu z dokumentami zgromadzonymi dotychczas, ustalić stan poprzednio istniejący (mając na uwadze decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i przywoływane w niej postanowienie z 1994 r.), ustalić zakres wprowadzonych zmian, a następnie dokonać oceny, czy zmiany te są rzeczywiście zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu u.p.z.p., wreszcie czy zmiana ta jest zgodna z zapisami m.p.z.p. odnoszącymi się do tego terenu. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez oparcie decyzji Wójta na dowodzie w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/20, dołączonego do akt po terminie wyznaczonym w skierowanym do stron zawiadomieniu z 26 listopada 2020 r. o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z dokumentami oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów. Zauważyć bowiem należy, że choć wyrok ten dołączono do akt administracyjnych dopiero w dniu 28 grudnia 2020 r., to Sądowi wiadomo z urzędu, że na wniosek skarżących w sprawie tej sporządzono jego uzasadnienie, które przesłano do ich pełnomocnika w dniu 27 stycznia 2021 r. Skarżący mieli zatem możliwość zapoznania się z treścią ww. wyroku jeszcze przed wydaniem przez Wójta decyzji z 25 marca 2021 r. Co więcej, wyrok ten nie dotyczy działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania (dotyczy też innego inwestora), a zatem nie ma wpływu na jego wynik. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się solidarnie wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.