II SA/Po 927/22

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 lutego 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga W. G. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 7 lutego 2022 r., nr [...], w której nakazano stronie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jego działki, tj. działki nr [...] w D. , gmina M., poprzez zaprzestanie rekreacyjnego użytkowania terenu, uprzątnięcia terenu, usunięcia tymczasowych obiektów budowlanych, do dnia 31 sierpnia 2022 r. Ponadto wezwano stronę do zawiadomienia Burmistrza na piśmie o wykonaniu rzeczonego obowiązku w terminie 7 dni, od jego wykonania. Kolegium uchyliło tę decyzję jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku i samodzielnie orzekło o obowiązku jego realizacji do dnia 31 grudnia 2022 r. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. W związku z ujawnieniem faktu zagospodarowania działki nr ew. [...] w D. , gm. M. w sposób niezgodny z obowiązującym planem miejscowym (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy jeziorze [...] w D. , gmina M. [Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2003 r. Nr 165, poz. 3080]), Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, przeznaczeniem działki nr ew. [...] są uprawy polowe. Niedopuszczalne jest to, zdaniem Burmistrza, że obecnie działka ta jest wykorzystywana na cele rekreacyjne. W toku postępowania administracyjnego strona wyjaśniła, że obiekty posadowione na działce nie są trwale związane z gruntem. Ponadto, jako spadkobierca po swoim ojcu, strona jest zobowiązana do dotrzymania zawartych umów. W toku postępowania Burmistrz ustalił w oparciu o ortofotomapy, że od lat 60. XX wieku, działka nr ew. [...] nie była zabudowana. Stanowiła ona puste pole, które było uprawiane. Pierwsze zabudowania powstały w roku 2004. Na zdjęciach widać jednocześnie, że pozostała część działki była uprawiana, o czym świadczą ślady po orce. Ekspansja zabudowy rozpoczęła się około roku 2012. W roku 2020 działka była już zabudowana w 2/3. Decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., nr [...], Burmistrz nakazał stronie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jego działki, tj. działki nr [...] w D. , gmina M., poprzez zaprzestanie rekreacyjnego użytkowania terenu, uprzątnięcia terenu, usunięcia tymczasowych obiektów budowlanych, do dnia 31 sierpnia 2022 r. Ponadto wezwano stronę do zawiadomienia Burmistrza na piśmie o wykonaniu rzeczonego obowiązku w terminie 7 dni, od jego wykonania. Burmistrz wyjaśnił, że działka nr ew. [...] znajduje się na terenie obowiązującego planu miejscowego, który zakłada jej rolnicze przeznaczenie, a nie rekreacyjne. W myśl przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz (prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W odniesieniu do przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – znajduje on zastosowanie w sprawach, w których zmiana zagospodarowania działki dotyczy budowy obiektu budowlanego lub przeprowadzenia robót budowlanych. Przepis ust. 2 dotyczy wszystkich innych przypadków zmiany zagospodarowania działki. Te sprawy nie podlegają regulacji prawa budowlanego. Ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego doprowadziły Burmistrza do wniosku, że od roku 2004 działka nr ew. [...] jest użytkowana w sposób niezgodny z prawem, gdyż ta działka jest przeznaczona wyłącznie na cele rolne – uprawy polowe. Z tego względu należało nakazać przywrócenie należytego sposobu zagospodarowania terenu. W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona zakwestionowała ją w całości. Jak wskazała, zastosowanie się do tej decyzji naruszy jej interesy, a także interesy osób trzecich. Plan miejscowy nie zakazuje lokalizowania na tej działce obiektów tymczasowych związanych trwale z gruntem. Obiekty budowlane są z kolei wykorzystywane do przechowywania narzędzi rolnych oraz ogrodniczych, służących do wykonywania tego rodzaju działalności na tym terenie. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku i tym zakresie orzekło co do istoty poprzez wskazanie terminu 31 grudnia 2022 r. W pozostałym zakresie, decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. SKO stwierdziło, że dla terenu działki nie obowiązuje plan miejscowy. Od 1997 r. widać, że teren działki był systematycznie zmieniany pod bazę kempingową. Ponadto działka znajduje się w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Inwestycja w postaci infrastruktury kempingowej zajmuje obecnie 1,5 ha, a więc, żeby uzyskać zgodę na prowadzenie takiej działalności, strona powinna posiadać decyzję środowiskową. Pełnomocnik skarżącego – adw. J. K. – złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy decyzja organu I instancji winna być przez SKO uchylona; 2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., tj. reguł elementarnych dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej, poprzez brak wyczerpującego zebrania niezbędnego materiału dowodowego do powzięcia rozstrzygnięcia oraz powzięcie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo dobrane fragmenty tego materiału, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania osób będących dzierżawcami skarżącego; 3) art. 80 k.p.a., tj. zastosowanie przez SKO dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez bezpodstawne pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego spójnych i konsekwentnych wyjaśnień skarżącego w przedmiocie rzeczywistego sposobu zagospodarowania działki o nr ew. [...]. Zdaniem skarżącego, ustalenia SKO co do sposobu zagospodarowania działki były błędne. Działka ew. nr [...] nie jest wykorzystywana na cele rekreacyjne, a rolnicze. Błędnie przyjęto także, że zabudowania na tej działce mają charakter rekreacyjny. Część bowiem służy celom rolniczym. Ponadto błędne są ustalenia SKO, że sposób użytkowania ma charakter trwały. Przeznaczenie na cele rekreacyjne ma miejsce wyłącznie w okresie wakacyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, przeprowadzenie rozprawy oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący uważa, że SKO bezrefleksyjnie powieliło argumentację organu I instancji. Co więcej, Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń własnych. Skarżący uważa, że SKO powinno zdecydować się na przesłuchanie jego dzierżawców na okoliczność ustalenia, jaki jest faktyczny stan zagospodarowania działki. W rzeczywistości, na większości działki znajdują się, poza polami uprawnymi, szopy i składy do magazynowania narzędzi rolniczych oraz produktów rolnych. Nie są to więc obiekty rekreacyjne. Poza tymi obiektami, jest rzeczywiście kilka obiektów rekreacyjnych, ale żaden z nich nie jest związany z gruntem. Wszelka instalacja związana z rekreacją działa tylko w okresie wakacyjnym, a więc nie ma mowy o ich permanentnym wykorzystywaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, że skarżący nie podważył w sposób wiarygodny, że od 1998 r. trwa powolna zmiana sposobu użytkowania tego terenu, stanowiącego działkę [...] w D. na tereny rekreacyjne. Substandardowa zabudowa letniskowo-rekreacyjna, bez wymaganych zezwoleń, rozwijała się od tego czasu w sposób intensywny na terenie, którego właścicielem jest skarżący. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Na rozprawę w dniu 14 marca 2023 r. stawił się jedynie pełnomocnik skarżącego, który wniósł i wywiódł jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie twierdzenia były zasadne. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 10 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości – działki ew. nr [...] w D. , gm. M.. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Burmistrz powziął wiadomość o tym, że skarżący prowadzi proceder polegający na zmianie sposobu zagospodarowania jego nieruchomości, która, w myśl obowiązującego planu miejscowego, jest przeznaczona na cele rolnicze. W celu udokumentowania tego stanu rzeczy Burmistrz polecił przeprowadzenie działań, które swoją istotą można by przyrównać do kontroli. Udokumentowano na zdjęciach fotograficznych różnego rodzaju obiekty budowlane takie jak: kontenerowce, budynki mieszkalne stojące na słupach, pozostałości przyczep, ale również kempingi. Sąd w składzie orzekającym uznał, że zasadniczo postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone. Uwiecznienie na zdjęciach sposobu zagospodarowania bez przeprowadzenia kontroli polegającej na wizji lokalnej, która odbyłaby się oficjalnie z udziałem pracowników organu I instancji oraz skarżącego, świadczy o co najmniej przedwczesności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Prawdą jest, że działka należąca do skarżącego jest przeznaczona na cele rolnicze. W wyniku działań organu I instancji nadal nie jest wiadome co znajduje się na tej działce, a także w obiektach budowalnych, które tam są posadowione. W tym miejscu należy przypomnieć jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada oficjalności postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), która stanowi rozwinięcie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W myśl zasady oficjalności postępowania dowodowego, organ administracji publicznej (nieistotne czy rozpoznawczy czy odwoławczy) ma obowiązek z urzędu ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1162/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Burmistrz oparł swoje oparcie jedynie na podstawie zdjęć. Nie wie jednak do dzisiaj, co znajduje się w ujawnionych obiektach budowalnych. Być może jest tak jak twierdzi skarżący, że są to swego rodzaju magazyny, składy czy też inne szopy na narzędzia. To jednak musi zostać wyjaśnione. Przeprowadzone przez Burmistrza ustalenia godzą także w kolejną fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony postępowania (art. 10 k.p.a.). Jak stanowi o tym art. 10 § 1 k.p.a. strona ma prawo udziału w każdym stadium postępowania. Nie może być tak, że są zbierane informacje poza wiedzą strony, a strona nie może zająć żadnego stanowiska w sprawie. Pobieżność ustaleń Burmistrza sprawiła, że nie da się w tym momencie rozstrzygnąć niniejszej sprawy. Sąd podkreśla także konieczność udziału strony w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego – art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Pracownik Burmistrza, niejako ukradkiem, poza wiedzą skarżącego udokumentował obiekty znajdujące się na działce nr ew. [...] w D. , o czym skarżący mógł nie wiedzieć. Tym samym istotnie naruszono podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, co sprawia, że decyzje nie mogą się ostać. Nadrzędność organu administracji publicznej nad skarżącym, w ramach procesowego stosunku administracyjnoprawnego, wymaga, aby ta nierówność była systematycznie niwelowana, poprzez zapewnienie skarżącemu swobodnego udziału w postępowaniu. Stanowisko Sądu w składzie orzekającym, które przedstawiono powyżej, jest w pełni akceptowane przez orzecznictwo. "Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan został uchwalony." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 918/21, dostępny w CBOSA). Bez ustalenia obecnego sposobu zagospodarowania, a na podstawie zdjęć wykonanych zza ogrodzenia nieruchomości nie da się tego ustalić, nie można skutecznie podjąć rozstrzygnięcia o nakazaniu przywrócenia stanu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 907/18, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na jeszcze jedno, bardzo poważne naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Burmistrz, a także SKO, które nie zwróciło na to nawet uwagi. W sentencji decyzji organu I instancji jest mowa o tym, że Burmistrz nakazuje "przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości polegającego m.in. na:...". Decyzja administracyjna jest tą formą prawną działania administracji publicznej, w której dokonuje się konkretyzacji prawa i/lub obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Organ administracji publicznej, który działa na podstawie i w graniach przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) jest zobowiązany do podjęcia aktywności takiej i tylko takiej, jaka jest wymagana przez przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie może to zatem oznaczać, że organ nakaże podmiotowi prawa jakieś zachowanie, które nie jest do końca skonkretyzowane. Burmistrz wskazał, że przywrócenie poprzedniego zagospodarowania ma polegać "między innymi" na podjęciu przez skarżącego określonych działań. Określenie "między innymi" oznacza, że te działania, które zostały wymienione w sentencji decyzji, mają charakter przykładowy, a poza nimi są jeszcze jakieś, niezdefiniowane. Jest to niedopuszczalne rozstrzygnięcie, ponieważ skarżący ostatecznie nie wie i nie może wiedzieć jaka jest jego finalna powinność. Można pójść o krok naprzód i wyobrazić sobie potencjalną konieczność przeprowadzenia względem skarżącego postępowania egzekucyjnego. W tytule wykonawczym należy wpisać, co organ I instancji doskonale wie, treść obowiązku, która została ustalona w decyzji ostatecznej. Skoro Burmistrz zawarł w decyzji określenie "między innymi" to takie określenie należałoby również wpisać do tytułu wykonawczego. Wówczas organ egzekucyjny mógłby żądać od skarżącego podjęcia również innych działań, które obok tych bezpośrednio wskazanych w sentencji decyzji, nie zostały wymienione, a także zostały nałożone. Sąd nie może zaakceptować takiego stanu rzeczy. Kolejnym poważnym uchybieniem Burmistrza jest to, że nakazano usunięcie tymczasowych obiektów budowalnych. Przez "usunięcie", zgodnie ze słownikiem języka polskiego (dostępnym na stronie: https://sjp.pl), należy rozumieć "zabrać coś zajmującego miejsce; uprzątnąć; oddalić kogoś skądś; zwolnić, pozbawić stanowiska; wydalić; zlikwidować, pozbyć się". Usunięcie oznacza więc, według Burmistrza, nakaz likwidacji zabudowań. Sąd również i to jest zobligowany przypomnieć, że kompetencję do nakazania rozbiórki obiektów budowlanych posiadają wyłącznie organy nadzoru budowlanego, nie organy planistyczne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."): "Ustawa - Prawo budowlane, zwana dalej »ustawą«, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Jak stanowi art. 49e p.b., to organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Burmistrz nie może przisywać sobie tej kompetencji, ponieważ jest związany zasadą praworządności z art. 6 k.p.a. i działa na podstawie i w granicach prawa. Co więcej, w myśl art. 20 k.p.a., każdy organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, które wyznaczają ich właściwość rzeczową. W przepisie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie ma mowy o tym, że poprzez przywrócenie zagospodarowania rozumie się nakaz rozbiórki, bowiem tak właśnie należy odczytywać obowiązek, jakie Burmistrz nałożył na skarżącego. Jest to kolejne poważne uchybienie, które dyskwalifikuje w całości każdą z decyzji objętych skargą. SKO naruszyło wszystkie te przepisy prawa, ponieważ nie zauważyło tych uchybień i nie ich konwalidowało. Również Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że tylko organ nadzoru budowlanego posiada kompetencję do orzekania w sprawie legalności zabudowy. "Co jednak kluczowe dla przedmiotowej sprawy pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 upzp, nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: Pb)." [wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19, dostępny w CBOSA]. Ostatnim już naruszeniem, które zdaniem Sądu w składzie orzekającym, jest poważne to zobowiązanie skarżącego do wykonania wszystkich obowiązków nałożonych przez Burmistrza z zakreśleniem terminu, jak również zobowiązania tegoż skarżącego do powiadomienia organu I instancji o ich wykonaniu. Ponownie Sąd musi odwołać się do zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Burmistrz powołał w podstawie prawnej swojej decyzji jedyny przepis prawa materialnego – art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi: "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Z zacytowanego przepisu nie wynika podstawa do zobowiązania skarżącego, aby ten zakomunikował organowi I instancji fakt wykonania wszystkich obowiązków nałożonych w drodze decyzji. Jeżeli organ administracji publicznej nie posiada podstawy prawnej do działania, nie może jego podejmować pod rygorem narażenia się na działanie bez podstawy prawnej. Kolegium dopuściło się takich samych naruszeń, jak Burmistrz, ponieważ w żaden sposób nie wychwyciło popełnionych zaniedbań. Tym samym, niezasadnie zastosowano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym nie podziela argumentacji skarżącego, że obiekty rekreacyjne, które również ujawniono na jego działce, są wykorzystywane jednorazowo raz do roku. Jednorazowość oznacza tyle co jednokrotność i niepowtarzalność nigdy więcej. Nie może być tak, że jednorazowość jest rozumiana wyłącznie, jako raz w roku. W ten sposób mogłoby dojść do obejścia prawa i co roku dokonywać zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jeżeli strona decyduje się na zmianę sposobu zagospodarowania, to może ona nastąpić tylko raz i ten stan nie może trwać dłużej niż rok. Zarzuty skarżącego okazały się zasadne. Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie odpowiadają prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję SKO, a także decyzję Burmistrza (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz przeprowadzi wizję lokalną na terenie nieruchomości należącej do skarżącego i ustali, jakie dokładnie obiekty budowalne znajdują się na terenie działki nr ew. [...] w D. . Ponadto Burmistrz sprecyzuje (konkretne) obowiązki tak, aby sentencja decyzji nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do treści. W zakresie legalności zabudowy, Burmistrz powiadomi właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.