VII SA/Wa 2673/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] październik 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. S., reprezentowanego przez radcę prawnego B. R., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że pismem z [...] sierpnia 2016 r. A. S. zgłosił Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie zbiornika wodnego małej retencji - zbiornik ziemny otwarty o objętości 25 tys. m3 zapobiegający okresom suszy na własnych polach uprawnych w miejscowości R., gm. D., na działce o nr ew. [...], obr. [...] R.. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...]. W wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 426/17, stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., z powodu naruszenia przepisów o właściwości. Sąd wskazał, że z uwagi na przedmiot zgłoszenia, właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji nie był starosta, lecz wojewoda. Co prawda nie ustalono w sposób bezdyskusyjny funkcji planowanego obiektu (na co wpływ miała m. in. postawa inwestora, unikającego jasnej deklaracji w tym przedmiocie), to jednak zdaniem Sądu nawet jeżeli nie stanowi on urządzenia melioracji wodnej podstawowej, to z całą pewnością stanowi obiekt służący kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, co w obu przypadkach przesądza właściwość wojewody do rozpatrzenia wniesionego zgłoszenia. W tych okolicznościach Starosta [...] pismem z [...] marca 2018 r., znak: [...] (data wpływu do organu wojewódzkiego - [...] marca 2018 r.) przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przedmiotowe zgłoszenie Wojewodzie [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o określone dokumenty. Inwestor obowiązku tego nie wykonał, w związku z czym decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2176/18 (nieprawowmocny) WSA w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. Następnie Wojewoda [...] przy piśmie z [...] września 2018 r., znak: [...] przekazał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie A. S. z [...] lutego 2018 r. o zakończeniu robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie jako niewymagającym pozwolenia na budowę. Pracownicy organu wojewódzkiego [...] czerwca 2018 r. przeprowadzili kontrolę obiektu, w czasie której potwierdzono fakt jego zrealizowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim wszczęciu postępowania z urzędu, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na A. S. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego zbiornika. Inwestor z obowiązku tego się nie wywiązał, wobec czego decyzją z [...] maja 2019 r. organ nakazał rozbiórkę obiektu. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego A. S., reprezentowany przez radcę prawnego B. R., złożył w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił, że organ nadzoru budowlanego nie mógł prowadzić postępowania legalizacyjnego względem spornego zbiornika jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia nie zostało prawomocnie zakończone (postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku). Ponadto, zarzucił organowi, że w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonej przez inwestora, w odpowiedzi na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego "Oceny technicznej dla zbiornika technologicznego biogazowni rolniczej w R. wraz z rurociągiem wód technologicznych na własne pola uprawne". Rozpatrując wniesione odwołanie Główny inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na gruncie prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie rozróżnił kompetencje dwóch różnych pionów organów administracji. Organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrują sprawy inwestycji wyłącznie w ich zaprojektowanym, przewidywanym kształcie. Rola ta istotnie różni się od właściwości organów nadzoru budowlanego, którym powierzono zadania nadzorowania inwestycji w ich realnie istniejącym kształcie. Tym samym, jakkolwiek rozpatrując sprawę dokonanego zgłoszenia budowy przedmiotowego zbiornika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przesądził o właściwości Wojewody [...] - a co, zgodnie z art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) przesądzałoby również o właściwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - to jednak w obecnym stanie faktycznym i prawnym ocena ta nie może być wiążąca (art. 153 i 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). To zaś uszło uwadze organu I instancji. Organ podkreślił, że Sąd w ww. wyroku rozstrzygał sprawę, w której przedmiotem zgłoszenia był zbiornik wodny. Taki cel inwestycji deklarował inwestor i na podstawie takiego stanowiska Sąd dokonał oceny właściwości organów. W toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego wyszło jednak na jaw, że przedmiotowy zbiornik nie jest wypełniony wodą mogącą służyć nawadnianiu pól, lecz jest częścią, należącej do inwestora, biogazowi. Na podstawie kontroli organu wojewódzkiego przeprowadzonej [...] czerwca 2019 r., oraz przedłożonej w toku postępowania odwoławczego opinii biegłego sądowego mgr. inż. W. A. (sporządzonej na użytek nadzorowanego przez Prokuratora Rejonowego w [...] dochodzenia o przestępstwo przewidziane w art. 90 Prawa budowlanego) organ odwoławczy ustalił, że w zbiorniku przechowywany jest płyn określony jako "płynny polepszacz glebowy" - poferment, wytworzony z gnojowicy świńskiej, odpadów przetwórstwa produktów roślinnych (wywar gorzelniany, wycierka ziemniaczana), osadów ściekowych i odpadów poubojowych w drodze beztlenowego ich rozkładu. W ww. opinii biegłego wyrażono wątpliwość, czy gromadzony płyn może być wykorzystywany nawet do nawożenia upraw, z uwagi na brak istnienia przy zbiorniku instalacji umożliwiających w sprawny technicznie i racjonalny sposób jego wykorzystywanie do tej funkcji. Jednocześnie zaś biegły wskazał, że wprawdzie według pierwotnej dokumentacji głębokość zbiornika wynosiła 4,0 m poniżej poziomu terenu, to jednak podczas pomiarów wykonanych w marcu 2019 r. głębokość ta wynosiła 2,9 m, co mogłoby wskazywać na to, że gęsta warstwa osadu osiągnęła grubość 1,1 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że od 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), która zlikwidowała podział urządzeń wodnych na urządzenia melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych, wprowadzając jednolite urządzenia melioracyjne odpowiadające co do zasady dawnym urządzeniom melioracji szczegółowych (art. 197 ust. 1). Tym samym zmianie uległ stan prawny sprawy, w oparciu o który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonywał oceny wniesionego sprzeciwu od zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że przedmiotowy zbiornik nie realizuje funkcji melioracyjnej, czy też retencyjnej, jaką pierwotnie deklarował inwestor. Nie jest obiektem służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, ani też hydrotechnicznym piętrzącym, upustowym, regulacyjnym czy kanałem, jak również którymkolwiek z innych obiektów wymienionych w art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Faktycznie zrealizowany zbiornik - niezależnie od tego, jaki był pierwotny zamiar inwestora - nie mieści się w zakresie takich konstrukcji, które określałyby właściwość rzeczową wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, stosownie do normy art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4 Prawo budowlane, co stanowi naruszenie określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości). Powyższy przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Poznaniu z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1103/16, tak samo wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1567/09). W sytuacji gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., może jedynie tę decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Umorzenie postępowania pierwszej instancji uzasadnione jest bowiem bezprzedmiotowością tego postępowania, a taka przesłanka zachodzi, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Niewątpliwie konieczne jest w takiej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a jednocześnie brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy jak również do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Gdańsku z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 337/13). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak właściwości organu administracji publicznej do którego podanie wniesiono i który to organ aktualnie pozostaje niewłaściwy w sprawie, powoduje, że właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 k.p.a., a więc nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1612/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2875/14). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - ponieważ organem właściwym do rozpatrzenia sprawy samowolnego wybudowania przedmiotowego zbiornika jest Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu, należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji. Ponadto, zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, z uwagi na jego formalny charakter. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego B, R,, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem przepisów o właściwości organu oraz uznaniu, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy kasatoryjny charakter decyzji nie zwalnia organu od merytorycznej oceny uchybień, na które skarżący powołuje się w odwołaniu, a także poprzez nieuprawnione przesądzenie o funkcji zbiornika, a tym samym o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż kwestia ta nadal pozostaje sporna. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i cyt. "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. W ocenie organu profesjonalny pełnomocnik skarżącego całkowicie błędnie wywodzi istotę rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy jako takiego, w którym nie jest możliwe określenie organu właściwego - bo tak należałoby rozumieć zarzut niedopuszczalnej i przedwczesnej oceny materialnoprawnej przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za nie celowe uznaje szczegółowe powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący cyt. "absolutnie nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu II instancji, jednak nie sposób się zgodzić z argumentacją, zawartą w jego uzasadnieniu". Otóż wbrew tej tezie, prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy w pełni uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania jako prowadzonego przed niewłaściwymi w sprawie organami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie ocenił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach naruszenia przepisów o właściwości, a w konsekwencji tak prowadzone postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Także wbrew stanowisku skarżącego orzeczenie o charakterze formalnym, podjęte po tym jak prawidłowo ustalono, że orzekał organ niewłaściwy, zwalniało od dalej idącego rozpoznania sprawy, w szczególności badania merytorycznego stanowiska skarżącego kwestionującego decyzje rozbiórkową. Pierwszym obowiązkiem każdego organu jest ustalenie czy ma właściwość do rozpoznania sprawy, ocena o braku właściwości zwalnia od jej merytorycznego rozpoznania. W tym wypadku od merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania. Po prawidłowym ustaleniu braku właściwości, po stronie organów obu instancji, nie było rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badanie legalności inwestycji jak postrzega to skarżący. Podjęta przez organ aktualna ocena charakteru przedmiotu sprawy była konieczna dla prawidłowego ustalenia właściwości organu a zarazem zwolnienia od związania stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażonego w ww. wyroku. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).