VII SA/Wa 2637/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal (sprawozdawca) asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2025 r. znak: DOR.7101.107.2025.ANE w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 8 września 2025 r., znak: DOR.7101.107.2025.ANE, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu zażalenia R. B. (dalej: "skarżący") – orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB", "organ I instancji") z dnia 15 maja 2025 r., znak: WIK.7713.1.2025.MP wstrzymującego skarżącemu budowę obiektów budowlanych wskazanych w załączniku postanowienia, tj.: – drogi startowej (DS), – dróg kołowania (A, B, C), – płyty przedhangarowej (PPH), – pięciu stanowisk postojowych dla statków powietrznych (SPx5), zlokalizowanych na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ewid. gruntu: [...] w obrębie ewid. [...] Ż. , jednostce ewid. [...] K. , w powiecie p. , woj. W. . Ponadto skarżący został poinformowany o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację danych obiektów budowlanych lotniska oraz konieczności wniesienia opłat legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji tych obiektów budowlanych lotniska, którą organ nadzoru wymierzy w drodze postanowienia, a także o zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej. Do wydania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ. W dniu 18 września 2024 r. WWINB wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 2024 r., nr [...] o przeprowadzenie kompleksowej oceny legalności obiektów budowlanych lotniska cywilnego w Ż. . W ramach podejmowanych działań WWINB ustalił, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") wydał odnośnie do lądowiska i lotniska położonego w Ż. , następujące rozstrzygnięcia: 1) Decyzja z dnia 30 marca 2012 r. nr ULC-LTL-1/5021-0057/01/12, zgodnie z którą lądowisko Ż. na działkach nr [...] w obrębie Ż. zostało wpisane do ewidencji lądowisk pod nr [...] , jako lądowisko przystosowane do startów i lądowań statków powietrznych o dopuszczalnej masie startowej MTOM do 5700 kg; 2) Decyzja z dnia 21 lutego 2017 r. nr ULC-LTL-1/5020-0001/01/17, w której zezwolono skarżącemu na założenie lotniska użytku wyłącznego Ż. (EPZE), o kodzie referencyjnym 1A, z drogą startową o nawierzchni sztucznej z podejściem nieprzyrządowym, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych: [...] w m. Ż. , gm. K. , powiecie p. ; 3) Decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. nr ULC-LTL-1/511-0004/02/18 lądowisko Ż. zostało wykreślone z ewidencji lądowisk; 4) Decyzja z dnia 21 lutego 2018 r. nr ULC-LTL-1/501-0010/05/17, w której lotnisko Ż. (EPZE) zostało wpisane do rejestru lotnisk cywilnych pod numerem [...] , jako lotnisko użytku wyłącznego o kodzie referencyjnym 1A, krajowe, naziemne z drogą startową o nawierzchni sztucznej, z nieprzyrządowym podejściem do lądowania, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych: [...] w obrębie ewid. [...] Ż. gm. K. , powiecie p. . W decyzji zostało wskazane, że zarządzającym lotniskiem jest R. B. ; 5) Decyzja z dnia 12 czerwca 2023 r. nr LTL-1.600.3.2023.ULC.3, w której zostały zmienione dane rejestrowe lotniska Ż. (EPZE) w zakresie zmiany dostępności dla użytkowników lotniska z lotniska użytku wyłącznego na lotnisko użytku publicznego niepodlegające certyfikacji; 6) Decyzja z dnia 25 lipca 2023 r. nr LTL-1.605.5.2023.ULC.2, w której został zatwierdzony przebieg granicy części lotniczej lotniska Ż. (EPZE). Organ I instancji także ustalił, że przed wpisaniem do ewidencji lądowisk teren lądowiska był wykorzystywany jako inne miejsce przystosowane do startów i lądowań. Pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. Prezes ULC wyjaśnił, że aktualna granica lotniska określona jest w dokumentacji rejestracyjnej lotniska, a granica części lotniczej została zatwierdzona decyzją z dnia 25 lipca 2023 r., nr LTL-1.605.5.2023.ULC.2. Pismem z dnia 20 listopada 2024 r. WWINB wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów i wypowiedzenia się w kwestii legalności budowy obiektów budowlanych lotniska. W piśmie z dnia 10 grudnia 2024 r. Skarżący wskazał, że: - obiekty budowlane kubaturowe zostały wybudowane w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę, wydane przez: Starostę P. , odpowiednio: nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (hangar nr 5), nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r,, (hangar nr 6)) oraz Wojewodę Wielkopolskiego nr 36/20 z 24 lutego 2020 r. (hangar nr 7); - obiekty budowlane kubaturowe zostały przekazane do użytkowania na podstawie zawiadomień o zakończeniu budowy wniesionych do PINB i WWINB; - przyjęte przez WWINB za obiekty lotniskowe: droga startowa, drogi kołowania, płyta przedhangarowa, stanowiska postojowe to utwardzenia terenu, które należy traktować jako urządzenia budowlane; - utwardzenia drogi startowej, dróg kołowania i stanowisk postojowych wykonano latem i jesienią 2003 r. przy wykorzystaniu wapna i kostki brukowej; - część ww. utwardzeń z kostki betonowej zastąpiono w późniejszym czasie utwardzeniem z masy bitumicznej (na powierzchni drogi startowej w całości, na powierzchni dróg kołowania w części); - utwardzenie płyty przedhangarowej wykonano w czasie budowy hangaru nr 7; - wszystkie wykonane utwardzenia nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy, zgodnie ze zwolnieniem wynikającym z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżący również wskazał, że nazwy obiektów i urządzeń uwidocznionych na Planie lotniska Ż. (EPZE) zostały przypisane wyłącznie na potrzeby funkcjonowania lotniska i nie zawsze mogą być utożsamiane nomenklaturą prawa budowlanego Przypisanie nazw utwardzeniom terenu wynika jedynie z przepisów prawa lotniczego i obowiązku, aby wszystkie obiekty i urządzenia znajdujące się na terenie lotniska miały określoną funkcję, bądź aby na terenie lotniska znajdowały się określone obiekty lub urządzenia. Pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. Prezes ULC wyjaśnił, że droga o nawierzchni sztucznej dochodząca do drogi startowej i posiadająca oznakowanie poziome jak dla drogi kołowania, nie była objęta wnioskiem zarządzającego lotniskiem Ż. (EPZE), a tym samym nie otrzymała wymaganego zezwolenia na zmianę eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 maja 2025 r., znak: WIK.7713.1.2025.MP WWINB stwierdził, że drogi techniczne pełnią funkcje przypisane drodze startowej i drogom kołowania i należy je traktować jako odpowiednie części wydłużonej drogi startowej i wydłużonych dróg kołowania, pomimo braku zezwolenia na zmianę cech technicznych lotniska. Stąd tez organ stwierdził, że lotniskowe obiekty budowlane umożliwiające eksploatację lotniska są zlokalizowane zarówno na nieruchomościach, które są w granicy lotniska zatwierdzonej decyzją Prezesa ULC z dnia 21 lutego 208 r. o wpisie do rejestru lotnisk, jak i też na nieruchomościach, które znajdują się poza granicami lotniska. WWINB także w ramach podejmowanych działań próbował ustalić termin oraz okoliczności budowy lotniskowych obiektów budowlanych. W piśmie z dnia 10 grudnia 2024 r. skarżący wskazał, że pierwotne utwardzenia drogi startowej, dróg kołowania i stanowisk postojowych wykonano latem i jesienią 2003 r. W późniejszym terminie ówczesne utwardzenia zastąpiono w części utwardzeniem z masy bitumicznej. W pozwie do Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2023 r. skarżący wyjaśnił, że w 2018 r. wykonał na terenie lądowiska nowe utwardzenie pasa startowego wraz z pasem dojazdowym, oświetlenie, drogi dojazdowe do pasa startowego, ogrodzenie oraz pas dojazdowy do właściwego pasa startowego, fragment drogi dojazdowej do pasa startowego oraz fragment ogrodzenia. Z Pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P. z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] wynika, że w trakcie oględzin nieruchomości nr ewid. [...] , przeprowadzonych przez pracowników KOWR w dniu 1 lipca 2020 r., stwierdzono wykonanie ogrodzenia z płyt betonowych i przygotowanie terenu (miejsca) pod przedłużenie pasa startowego lotniska, bez zgody KOWR. WWINB także oparł się na zdjęciach satelitarnych terenu lotniska i terenu przyległego, z okresu od 7 lipca 2001 r. do 17 maja 2024 r., z których wynika, że pierwsze utwardzenia terenu w miejscu startów i lądowań statków powietrznych wykonano po 7 lipca 2001 r. Do dnia 29 listopada 2007 r. w terenie wykonano pas startowy miejsca startów i lądowań utwardzony kostką betonową, który nie obejmował nieruchomości o nr ewid. [...] oraz dwa utwardzone dojazdy do pasa startowego od strony południowej. Do dnia 5 marca 2012 r. nie wykonano dróg kołowania. Do dnia 25 września 2012 r. w terenie wykonano utwardzenie terenu w przebiegu drogi kołowania o zróżnicowanej nawierzchni i szerokości. W 2018 r. zostały uwidocznione roboty ziemne prowadzone w obszarze aktualnego pasa drogi startowej. W kwietniu 2019 r. udokumentowano prace ziemne związane z wydłużeniem drogi startowej po stronie wschodniej i zachodniej oraz dalsze roboty ziemne w pasie drogi startowej. W kwietniu 2020 r. udokumentowano zmiany nawierzchni wydłużonej drogi startowej, budowę płyty przedhangarowej, ogrodzenie lotniska oraz przygotowanie terenu pod budowę hangaru nr 7. W lipcu i sierpniu 2020 r. udokumentowano wykonanie nowej nawierzchni wydłużonej drogi startowej oraz drogi kołowania "5a", a także rozbiórkę istniejących wcześniej dwóch krótkich fragmentów dróg dojazdowych do drogi startowej od strony południowej. W marcu i maju 2022 r. udokumentowano hangar "7", drogę kołowania "5b" oraz pięć stanowisk postojowych dla statków powietrznych. W maju 2024 r. udokumentowano: hangar, który nie został zaktualizowany na Planie lotniska Ż. oraz pełne wykonanie oznakowanych obiektów lotniskowych lotniska. Ponadto WWINB ustalił, że w trakcie kontroli robót budowlanych na terenie nieruchomości przez pracowników WWINB w Poznaniu stwierdzono wykonanie nawierzchni miejsca startu i lądowań z kostki betonowej typu pozbruk na podsypce piaskowej, na długości 521,70 m i szerokości 18,40 m oraz prowadzenie robót na odcinku o długości 93 m i szerokości 18,40 m. Natomiast w protokole wspomnianej kontroli zapisano, że roboty rozpoczęto w styczniu 2005 r. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2005 r. WIK. 7144/A-l 2/7140/D/2005-38/2005 WWINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej nawierzchni betonowej z kostki betonowej typu pozbruk w miejscu lądowań i startów statków powietrznych, na nieruchomościach o nr ewid. [...] w Ż. . Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. pismem z dnia [...] listopada 2010 r. zawiadomiła PINB, że na części nieruchomości o nr ewid. [...] został zbudowany samowolnie fragment pasa startowego z kostki brukowej. Z kontroli PINB z dnia 17 maja 2011 r. wynika, że organ ten stwierdził wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową powierzchni terenu. Decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę utwardzenia z kostki betonowej wykonanego na nieruchomości nr ewid. [...] w Ż. . W ocenie organu był to część miejsca startów i lądowań. Na podstawie powyższych informacji WWINB stwierdził, że roboty budowlane związane z budową obiektów budowlanych służących do obsługi statków powietrznych były podejmowane od 2003 r. PINB i WWINB po stwierdzeniu samowoli budowlanej wydali decyzje nakazujące skarżącemu rozbiórkę wykonanego utwardzenia. W kolejnych latach skarżący podejmował dalsze roboty budowlane związane z lotniskowymi obiektami. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ULC z dnia 21 lutego 2017 nr ULC-LTL-1/5020- 0001/01/17 zezwalającej skarżącemu na założenie lotniska wskazano, że przy realizacji inwestycji należy uwzględnić warunki techniczne, jakim powinno odpowiadać lotnisko ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego, opierając się na przepisach prawa. WWINB stwierdził, że w okresie 2017-2018 roku skarżący podjął inwestycję budowlaną polegającą na budowie nowych obiektów lotniskowych lotniska cywilnego Ż. (EPZE), spełniających wymagania wspomnianej decyzji Prezesa ULC. W dotychczasowym stanie w terenie przewidzianym pod lotnisko istniało lądowisko z utwardzonym kostką betonową pasem startowym oraz fragment zachodniej drogi kołowania o zróżnicowanej szerokości. Skarżący następnie dokonał rozbiórki istniejących utwardzeń z kostki betonowej i wybudował nową drogę startową z nawierzchnią asfaltową o odpowiednich parametrach geometrycznych, nośności, równości. W toku prowadzonej inwestycji wykonano również kolejne roboty budowlane obiektów na lotnisku. W ocenie WWINB podczas tych robót dokonano zmian wysokości terenu pasa drogi startowej doprowadzając niweletę drogi startowej do poziomu wysokościowego przewidzianego na Planie zagospodarowania lotniska). Do takiej samej wysokości doprowadzono części skrajne pasa drogi startowej. W efekcie tych robót powstało zróżnicowanie wysokościowe terenu widoczne po stronie zachodniej, które obrazuje mur oporowy. WWINB ustalił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wydały decyzji o pozwoleniu na budowę dla lotniskowych obiektów budowlanych aktualnego lotniska, a wcześniej lądowiska w Ż. . Skarżący nie przedstawił też wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektów lotniskowych kategorii XXIII. Skarżący wskazał, że przyjęte przez WWINB lotniskowe obiekty budowlane stanowią utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, których wykonanie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy, ani opracowania projektu budowlanego. WWINB jednak stwierdził, że wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu faktycznie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. WWINB ocenił, że w niniejszej sprawie nie doszło do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych tylko do wykonania obiektów lotniskowych kategorii XXIII. Stąd też WWINB uznał, że obiekty lotniskowe lotniska cywilnego Ż. (EPZE), umożliwiające start i lądowanie statków powietrznych, a także ich obsługę oraz postój: droga startowa, drogi kołowania, płyta przedhangarowa oraz pięć stanowisk postojowych dla statków powietrznych, zlokalizowane na nieruchomościach nr ewid.: [...] oraz [...] w obrębie ewid. [...] Ż. , jednostce ewid. [...] [...] K. , zostały wybudowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie WWINB z dnia 15 maja 2025 r., znak: WIK.7713.1.2025.MP, które zostało rozpatrzone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2025 r., znak: DOR.7101.107.2025.ANE, którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia GINB przywołał kolejne rozstrzygnięcia związane z niniejszą sprawą. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II K 315/08 S. B. został uznany za winnego samowolnego wybudowania pasa startowego z nawierzchni betonowej, a skarżący został uznany za winnego wybudowania bez pozwolenia na budowę czterech hangarów na terenie lądowiska w Ż. . Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] PINB dla powiatu p. nakazał skarżącemu, w terminie do 20 lutego 2012 r., rozbiórkę utwardzenia znajdującego się na działce nr [...] w Ż. gmina K. . Pracownicy PINB w trakcie kontroli z dnia 18 maja 2023 r, nie stwierdzili, aby dany obowiązek został wykonany. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności GINB uznał, że przed wykonaniem przez skarżącego drogi startowej z nawierzchnią asfaltową oraz innych obiektów ówczesne utwardzenie terenu zostało rozebrane. GINB zgodził się też z organem I instancji, stwierdzając, że dane roboty budowlane nie były jedynie utwardzeniem gruntu tylko budową samodzielnie funkcjonujących obiektów budowlanych, do której to wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Stąd też GINB uznał, że postanowienie WWINB z dnia 15 maja 2025 r. jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do jego uchylenia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej również jako: "p.b.") poprzez błędne zastosowanie polegające na wstrzymaniu budowy obiektów budowlanych: drogi startowej, dróg kołowania, płyty przedhangarowej, pięciu stanowisk postojowych dla statków powietrznych, zlokalizowanych na działkach o nr ewid.: [...] , jako zbudowanych bez pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekty zakwalifikowane przez Organ II instancji jako droga startowa, droga kołowania, płyta przedhangarowa, stanowiska postojowe dla statków powietrznych w rzeczywistości stanowią utwardzenie terenu, w związku z czym nie wymagają dla realizacji pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy, a ponadto w części zlokalizowanej na dz, o nr ew, [...] , znajdują się poza terenem lotniska, 2) § 3 pkt 2, § 3 pkt 3, § 3 pkt 13, § 3 pkt 21 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk cywilnych (Dz. U. Nr 130, poz. 859 z późn. zm., dalej również jako: "rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obiekty takie jak: drogi kołowania, droga startowa, płyta przedhangarowa, stanowisko postojowe dla statków powietrznych mogą być zlokalizowane poza lotniskiem, podczas gdy wskazane obiekty mogą znajdować się wyłączenie na terenie lotniska i nawet jeśli inne obiekty posiadają cechy charakterystyczne dla drogi kołowania, drogi startowej, płyty przedhangarowej, stanowiska postojowego dla statków powietrznych, ale znajdują się poza terenem lotniska nie mogą zostać zakwalifikowane jako droga kołowania, droga startowa, płyta przedhangarowa, stanowisko postojowe dla statków powietrznych, 3) art. 3 pkt 1 p.b. poprzez błędne zastosowanie i zakwalifikowanie płyty przedhangarowej jako obiekt budowlany, podczas gdy płyta przedhangarowa stanowi urządzenie techniczne ponieważ jest związana z hangarem (oznaczonym nr 7 w Planie Zagospodarowania Lotniska Ż. ) w sposób umożliwiający użytkowanie hangaru zgodnie z jego przeznaczeniem, a zatem pełni wobec hangaru funkcję służebną. Skarżący również zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego błędną ocenę polegającą na uznaniu, że droga startowa i droga kołowania znajdują się również na działkach o nr ewid.: [...] podczas gdy zgodnie z decyzją z dnia 11 lutego 2018 r. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej również jako: "Prezes ULC"), znak: ULC-LTL-1/501-0010/05/17 lotnisko Ż. (EPZE) obejmuje działki o nr ew.: [...] , a obiekty lotniskowe mogą znajdować się wyłącznie na terenie zakwalifikowanym jako lotnisko, w związku z czym obiekty zlokalizowane poza ww. działkami nie mogą być zakwalifikowane jako droga startowa i droga kołowania, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego błędną ocenę polegającą na uznaniu, że droga startowa i droga kołowania znajdują się na działkach o nr ewid.: [...] , ponieważ na taką okoliczność wskazuje Skarżący w sprawie cywilnej zawisłej przed Sądem Okręgowym w P. przeciwko Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa (dalej również jako: "KOWR"), podczas gdy w pozwie złożonym w przedmiotowej sprawie wprost zostało wskazane, że na ww. działkach został wykonany pas dojazdowy do pasa startowego oraz droga dojazdowa, tj. obiekty, które nie występują w nomenklaturze prawa lotniczego i nie mają charakteru obiektów lotniskowych, w związku z czym Organ II instancji błędnie wywodzi, że Skarżący w pozwie przyznał, iż zbudował lotnisko na terenie dz. o nr ew. [...] , ponieważ odwołanie do pojęcia lotniska odnosi się do jego rozumienia w ujęcia powszechnym, nie zaś w rozumieniu prawa lotniczego, na co wskazuje jednoznacznie decyzja z dnia 11 lutego 2018 r. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z którą lotnisko EPZE nie obejmuje terenu dz. o nr ew. [...], 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów, poprzez przyjęcie, że drogi techniczne zlokalizowane poza wskazanym terenem lotniska pełnią funkcje przypisane drodze startowej i drodze kołowania, podczas gdy poza granicami lotniska nie mogą być zlokalizowane droga startowa i droga kołowania, a zgodnie z Planem Zagospodarowania Lotniska Ż. rzeczone utwardzenie jest drogą techniczną, 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że droga startowa (oznaczona nr 1 wg Planu Zagospodarowania Lotniska Ż. ) ma długość ok. 671,40 m i jej granice określa mur oporowy po stronie zachodniej i ogrodzenie po stronie wschodniej, podczas gdy w Planie Zagospodarowania Lotniska Ż. wprost zostało wskazane, że droga startowa o nawierzchni sztucznej ma wymiary 432 x 18 m, a tym samym ustalenia organu są sprzeczne z dokumentami, statuujące Lotnisko Ż. , oraz które określają jego parametry, 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że obowiązek określony w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] polegający na nakazie rozbiórki utwardzenia na dz. o nr ew. [...] (wówczas [...] ) nie został wykonany, a jednocześnie dotychczasowe utwardzenie terenu przed wykonaniem drogi startowej w obecnym kształcie na dz. o nr ew.: [...] oraz [...] zostało rozebrane, podczas gdy utwardzenie z kostki na dz. o nr ew. [...] zostało rozebrane przed wykonaniem nawierzchni asfaltowej, a na pozostałych działkach, kostka brukowa została pokryta masą bitumiczną, w związku z czym ustalenia Organu II instancji są nie tylko wzajemnie sprzeczne, a również sprzeczne ze stanem rzeczywistym. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 26 czerwca 2008 r., zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 27 listopada 2008 r. oraz mapy do zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 27 listopada 2008 r. Skarżący także wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu I instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Skarżący bowiem stwierdził, że urządzenia budowlane, takie jak: droga startowa, droga kołowania, płyta przedhangarowa i stanowiska postojowe stanowią utwardzenie, którego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy. Tym samym też, według skarżącego, brak jest podstaw do wstrzymania budowy w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Według skarżącego nazwy obiektów i urządzeń (np. "droga startowa"), wskazanych w Planie Zagospodarowania Lotniska Ż. , zostały przypisane wyłącznie na potrzeby funkcjonowania Lotniska i nie musza być utożsamiane z nomenklaturą prawa budowlanego. Skarżący również nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że niektóre obiekty zlokalizowane są poza terenem Lotniska. Według niego wszystko co znajduje się poza obszarem lotniska nie jest lotniskiem i w związku z tym nie może być obiektem lotniskowym. Skarżący także stwierdził, że płyta przedhangarowa nie jest osobnym obiektem budowlanym z powodu pełnienia funkcji służebnej względem hangaru. Gdyby nie było hangaru, nie powstałaby płyta przedhangarowa. Skarżący również odniósł się do argumentu organu I instancji, który wskazał, że w pozwie skarżący sam przyznał, że zbudował lotnisko na terenie dz. o nr ew. [...] . Według niego pojęcie lotniska odnosi się tutaj do jego rozumienia w ujęciu powszechnym, a nie w rozumieniu prawa lotniczego. Jest to bowiem infrastruktura, która służy funkcjonowaniu lotniska, jednak nie ma charakteru obiektów lotniskowych. Tak samo skarżący uznał, że o charakterze obiektu decyduje jego funkcja bądź sposób użytkowania i właśnie do sposobu użytkowania obiektów należy się odnieść. Sposób użytkowania został określonym Planem Zagospodarowania Lotniska Ż. , a więc jeśli utwardzenie zostało przewidziane jako droga techniczna, to tylko jako droga techniczna może być ono określone. GINB w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że przed wykonaniem drogi startowej w obecnym kształcie, dotychczasowe utwardzenie zostało rozebrane. Według skarżącego przed wykonaniem utwardzenia za pomocą asfaltu, dokonał on rozbiórki utwardzenia w celu zniwelowania różnicy wysokości terenu, natomiast na pozostałych działkach istniejące utwardzenie z kostki brukowej zostało pokryte masą bitumiczną. Tym też skarżący wykonał nakaz wynikający z dnia 20 stycznia 2012 r. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru robót budowlanych z 2008 r. utwardzenie z kostki betonowej na przedmiotowym terenie częściowo istniało już wcześniej. Według skarżącego oznacza to, że obecnie istniejące utwardzenia stanowią jedynie modernizację utwardzeń wykonanych wcześniej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, niebędąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z prawem. Oś sporu materialnoprawnego w niniejszej sprawie koncentruje się wokół pytania, czy wykonane przez Skarżącego w latach 2017–2018 roboty budowlane na działkach w obrębie Ż. polegały jedynie na zwolnionym z reglamentacji budowlanej "utwardzeniu powierzchni gruntu" (art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.), czy też doprowadziły do powstania obiektów budowlanych w postaci infrastruktury lotniskowej (kategoria XXIII załącznika do P.b.), na realizację których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, argumentacja Skarżącego sprowadzająca wykonaną inwestycję do zwykłego utwardzenia gruntu jest całkowicie chybiona i rażąco narusza elementarne zasady wykładni przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei art. 3 pkt 3 P.b. definiuje budowlę jako każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, wymieniając jako wprost jako przykłady: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady czy tunele. Załącznik do ustawy – Prawo budowlane, określający kategorie obiektów budowlanych, w Kategorii XXIII wprost wymienia: "Obiekty lotniskowe: drogi startowe, drogi kołowania, płyty przedhangarowe, postojowe, manewrowe, pola wzlotów". Wykładnia językowa i systemowa tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku: droga startowa (DS), drogi kołowania (A, B, C) oraz płyty przedhangarowe i stanowiska postojowe ze swej istoty są budowlami, posiadają one autonomiczną definicję legalną w ustawie i stanowią odrębny cel inwestycyjny. Skarżący w uzasadnieniu skargi słusznie zauważa, że o charakterze obiektu decyduje jego funkcja i przeznaczenie, jednak wyciąga z tej tezy skrajnie błędne wnioski. Przeznaczeniem spornych obiektów nie jest bowiem "utwardzenie podwórka" czy realizacja placu składowego, lecz obsługa ruchu lotniczego (starty, lądowania, kołowanie i postój statków powietrznych).Wykonanie drogi startowej o nawierzchni asfaltowej, posiadającej określoną w prawie lotniczym nośność (zdolną przyjąć masę lądujących samolotów), odpowiednią równość podłużną i poprzeczną, a także niwelacja niwelety całego pasa drogowego do poziomów technicznych (czego dowodzi powstały mur oporowy niwelujący różnice terenu), wykracza poza ramy pojęcia "utwardzenia powierzchni gruntu". Utwardzenie gruntu z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. to czynność o charakterze czysto technicznym i pomocniczym (np. wysypanie kruszywa, ułożenie kostki na istniejącym gruncie pod parking czy dojazd do domu), która nie zmienia przeznaczenia terenu i nie tworzy nowej, zaawansowanej konstrukcji inżynierskiej. Wylewanie masy bitumicznej w celu stworzenia profesjonalnego pasa startowego o długości kilkuset metrów, po uprzednim zerwaniu starej nawierzchni, to klasyczna budowa obiektu budowlanego (budowli) od podstaw w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.3. Charakter prawny płyty przedhangarowej jako elementu zespołu obiektów. Na osobną uwagę zasługuje zarzut Skarżącego dotyczący zakwalifikowania płyty przedhangarowej jako samodzielnego obiektu budowlanego, a nie jako urządzenia technicznego pełniącego funkcję służebną wobec hangaru (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b.).Sąd stanowiska tego nie podziela. Płyta przedhangarowa, jako element infrastruktury lotniskowej, została bowiem przez samego ustawodawcę wymieniona w kategorii XXIII załącznika do Prawa budowlanego jako samodzielny obiekt budowlany (budowla). Fakt, że funkcjonalnie powiązana jest ona z hangarem i ułatwia wprowadzanie do niego statków powietrznych, nie odbiera jej niezależnego statusu budowlanego. W budownictwie lotniskowym poszczególne budowle (drogi startowe, płyty postojowe, hangary) tworzą z natury rzeczy jeden spójny kompleks technologiczny, jednak każda z nich zachowuje swoją odrębność podsekcyjną. Skoro zatem Skarżący zrealizował inwestycję polegającą na budowie budowli lotniskowych wymienionych w w/w kat. XXIII załącznika do P.b., to zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. był bezwzględnie zobowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro takiej decyzji nie posiadał, organy nadzoru budowlanego miały ustawowy obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze i wydać na podstawie art. 48a ust. 1 P.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy, jako że doszło do klasycznej samowoli budowlanej. W drugiej kolejności Sąd poddał ocenie kluczowy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk cywilnych (§ 3 pkt 2, 3, 13 i 21). Skarżący buduje na tej podstawie tezę, wedle której droga startowa czy droga kołowania mogą mieć taki status wyłącznie wtedy, gdy znajdują się wewnątrz granic administracyjnych lotniska określonych decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC). W konsekwencji Strona wywodzi, że fragmenty utwardzeń na działkach nr ew. [...] leżą poza obszarem objętym decyzją Prezesa ULC z dnia 21 lutego 2017 r., to nie mogą być one zakwalifikowane jako obiekty lotniskowe, a jedynie jako "drogi techniczne" lub zwykłe utwardzenie terenu. Sąd uznaje to rozumowanie za fundamentalnie błędne pod względem dogmatycznym. Opiera się ono na niedopuszczalnym prymacie przepisów o charakterze administracyjno-rejestrowym (Prawo lotnicze) nad przepisami techniczno-budowlanymi (Prawo budowlane). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowana jest zasada autonomii pojęciowej prawa budowlanego. O tym, czy dany obiekt stanowi budowlę (np. drogę startową), decydują jego parametry techniczne, fizyczna konstrukcja oraz rzeczywiste przeznaczenie gospodarczo-funkcjonalne, a nie to, czy obiekt ten został wpisany do odpowiedniego rejestru administracyjnego, bądź czy urzędowo zatwierdzono jego granice. Ustawa – Prawo budowlane definiuje obiekty budowlane na potrzeby własnej regulacji i to te definicje (zawarte w art. 3 P.b. oraz załączniku do ustawy) są wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Definicje zawarte w § 3 przywołanego przez Skarżącego rozporządzenia z 1998 r. (określające m.in., czym jest droga startowa czy droga kołowania) służą wyznaczeniu standardów technicznych, jakie muszą spełniać elementy infrastruktury lotniczej, aby mogły być bezpiecznie użytkowane w ruchu lotniczym. Przepisy te nie służą natomiast do określania, kiedy dany obiekt w ogóle staje się obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów o procesie inwestycyjnym. Z faktu, że Skarżący wybudował przedłużenie drogi startowej lub drogi kołowania (tzw. pasy i drogi dojazdowe służące do obsługi statków powietrznych) poza terenem formalnie zarejestrowanym jako lotnisko w ULC, nie wynika, że obiekty te utraciły swój charakter budowlany i stały się "zwykłym utwardzeniem podwórka". Wręcz przeciwnie – z punktu widzenia Prawa budowlanego inwestor zrealizował infrastrukturę o charakterystyce i parametrach technicznych budowli lotniskowej (Kategoria XXIII), tyle że zlokalizował ją częściowo na gruntach nieprzeznaczonych w decyzji Prezesa ULC pod samo lotnisko. Taka sytuacja nie wyłącza stosowania przepisów art. 48a P.b., lecz wręcz zaostrza stopień naruszenia prawa. Oznacza to bowiem, że Skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, budując obiekt lotniskowy bez pozwolenia na budowę, a na dodatek realizując go częściowo poza obszarem, na który posiadał zgodę organu lotniczego. Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że dla oceny charakteru inwestycji bez znaczenia pozostaje fakt, iż w dokumentacji wewnętrznej inwestora lub w pismach procesowych przed sądami powszechnymi Skarżący nazywa sporne obiekty "drogami technicznymi" lub "pasami dojazdowymi". Organ nadzoru budowlanego nie jest związany nomenklaturą przyjętą arbitralnie przez inwestora na potrzeby ominięcia przepisów o pozwoleniu na budowę. Skoro z zebranego materiału dowodowego (w tym z oględzin i pomiarów geodezyjnych) wynika, że te rzekome "drogi techniczne" stanowią bezpośrednie, fizyczne przedłużenie i poszerzenie asfaltowej drogi startowej oraz dróg kołowania, mają identyczną nawierzchnię bitumiczną o wysokiej nośności oraz służą manewrowaniu statków powietrznych, to ich kwalifikacja jako budowli z kategorii XXIII nie mogła budzić wątpliwości. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły rzeczywistą funkcję techniczną i użytkową obiektów, odrzucając ich formalne nazwy nadane przez Skarżącego. Lokalizacja budowli lotniskowych poza granicami lotniska zatwierdzonymi przez Prezesa ULC nie zwalniała inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co czyni zarzuty materialnoprawne skargi w tym zakresie bezpodstawnymi. W ostatniej kolejności Sąd poddał analizie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący upatruje wadliwości działaniach organów nadzoru w błędnym ustaleniu wymiarów drogi startowej. Podnosi, że według Planu Zagospodarowania Lotniska droga startowa o nawierzchni sztucznej ma wymiary 432 x 18 m, podczas gdy organy przyjęły długość ok. 671,40 m, wyznaczoną fizycznie przez mur oporowy i ogrodzenie. Zarzut ten jest nieuzasadniony. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie naruszyły zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Działały one w myśl zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), opierając się na rzeczywistym stanie rzeczy stwierdzonym w terenie, a nie na zapisach w dokumentacji planistycznej inwestora. Obowiązkiem organu w postępowaniu naprawczym jest zbadanie fizycznie wykonanych robót budowlanych. Skoro oględziny oraz inwentaryzacja geodezyjna wykazały, że asfaltowy pas o jednolitych parametrach technicznych i nośności lotniskowej ma w terenie długość 671,40 m, to bez znaczenia pozostaje fakt, iż w dokumentach rejestrowych przewidziano obiekt o mniejszych gabarytach. Różnica ta dowodzi jedynie, że Skarżący wybudował obiekt o znacznie większych rozmiarach, niż zakładał pierwotny plan, co w pełni uzasadniało wstrzymanie robót dla całości tak zrealizowanej budowli. Istnienie muru oporowego po stronie zachodniej, który niweluje znaczne zróżnicowanie wysokościowe terenu, stanowi dodatkowy, bezsporny dowód na zakres wykonanych prac ziemnych i konstrukcyjnych. Prace te doprowadziły niweletę drogi startowej do poziomu przewidzianego dla obsługi ruchu lotniczego. Potwierdza to charakter inwestycji jako zaawansowanego obiektu inżynierskiego, a nie zwykłego utwardzenia gruntu. Sąd za chybioną uznał również argumentację Skarżącego zmierzającą do wykazania, że obecne roboty stanowiły jedynie "modernizację" uprzednio istniejących i rzekomo legalnych utwardzeń. W tym zakresie ustalenia organów są spójne i logiczne. Bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. PINB dla powiatu p. nakazał Skarżącemu rozbiórkę utwardzenia na dawnej działce nr [...] (obecnie [...] ). Skarżący sam w skardze przyznaje, że dokonał fizycznej rozbiórki tego utwardzenia z kostki brukowej dopiero bezpośrednio przed wykonaniem nawierzchni asfaltowej w latach 2017–2018. Powyższe oznacza, że przez kilkanaście lat inwestor pozostawał w stanie permanentnej samowoli budowlanej, ignorując ostateczny nakaz rozbiórki. Co najistotniejsze, usunięcie starej kostki brukowej w celu wylania nowej nawierzchni bitumicznej o zupełnie innych parametrach konstrukcyjnych nie może być traktowane jako "modernizacja" czy "remont". W dacie przystąpienia do prac w 2017 r. w obrocie prawnym istniał nakaz przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Usunięcie dawnej kostki i wykonanie w tym samym miejscu nowego, asfaltowego pasa o przeznaczeniu lotniskowym (wraz z podbudową i niwelacją terenu) stanowiło budowę nowego obiektu budowlanego od podstaw. Z kolei na pozostałych działkach, gdzie starsza kostka brukowa została bezpośrednio pokryta masą bitumiczną w celu utworzenia jednolitego pasa startowego, również doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., gdyż w wyniku tych prac powstała zupełnie nowa budowla o odmiennej funkcji techniczno-użytkowej. Wytknięta przez Skarżącego sprzeczność w uzasadnieniu GINB – dotycząca tego, czy dawna samowola została rozebrana, czy pokryta asfaltem – ma charakter wyłącznie redakcyjny i nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że końcowy efekt robót budowlanych z lat 2017–2018 stanowi nielegalnie wzniesiony kompleks infrastruktury lotniskowej. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), oddalił wnioski dowodowe Skarżącego o dopuszczenie dowodów ze zgłoszeń zamiaru budowy z 2008 r. Dowody te były bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt częściowego zgłoszenia prac w 2008 r. nie mógł zalegalizować całkowicie nowej i odmiennej technologicznie inwestycji lotniskowej z lat 2017–2018, realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane na podstawie art. 48a ust. 1 P.b. jest pierwszym, obligatoryjnym etapem procedury legalizacyjnej. Akt ten nie przesądza o konieczności nakazania rozbiórki, lecz otwiera Skarżącemu legalną ścieżkę do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (co odnotowano w pouczeniu postanowienia organu I instancji). Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodne z prawem, a organ odwoławczy nie dopuścił się żadnych uchybień proceduralnych ani materialnych, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości.