VII SA/Wa 257/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.P. na zarządzenie Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków oddala skargę

1. Przedmiotem skargi A.P. (dalej: "skarżąca") jest zarządzenie Burmistrza W. (dalej: "Burmistrz", "organ") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wydane w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. 2. Pismem z [...]lipca 2019 r. Burmistrz, na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia [...]lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "u.o.z.") zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]") z prośbą o uzgodnienie zakresu i treści załączonego projektu Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy W. (dalej: "."). 3. Pismem z [...] września 2019 r. .[[...] zwrócił się do Burmistrza o uwzględnienie w projekcie gminnej ewidencji, wskazanych w piśmie oraz w załączniku zabytków nieruchomych oraz zabytków archeologicznych. 4. Pismem z [...]stycznia 2020 r. Burmistrz zawiadomił właścicieli o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku położonego na ich nieruchomościach do [...] Do zawiadomień dołączył potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku. 5. Obwieszczeniem z [...]stycznia 2020 r. Burmistrz poinformował o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku lub sporządzeniu nowej karty adresowej do [...] nieruchomości – zgodnie z załączonym do obwieszczenia zestawieniem tabelarycznym. 6. Skarżąca pismem z [...] lutego 2020 r. zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie akt stanowiących podstawę do dokonania włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W.do [...] W odpowiedzi organ wskazał skarżącej, że dowody znajdujące się w postępowaniu to zdjęcia i opisy, które są umieszczone na karcie adresowej zabytku nieruchomego, której kopię skarżąca otrzymała przy piśmie z[...] stycznia 2020 r. 7. Pismem z [...]sierpnia 2020 r. Burmistrz zwrócił się do [...]z prośbą o zatwierdzenie zakresu i treści załączonego projektu [...]Gminy [...] 8. Pismem z [...] września 2020 r. [...] poinformował Burmistrza o pozytywnym zaopiniowaniu przedłożonego wykazu obiektów, proponowanych do ujęcia w [...]oraz zbioru kart adresowych proponowanych do ujęcia we wskazanej ewidencji. Jednocześnie przytoczył art. 22 ust. 4 u.o.z. 9. Burmistrz, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), art. 22 ust. 4 u.o.z. oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113, poz. 661 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), wydał [...]grudnia 2020 r. zarządzenie nr [...] w sprawie przyjęcia [...]Gminy [...]. Burmistrz w § 1 powyższego zarządzenia przyjął [...] Gminy [...] w formie zbioru kart adresowych. W § 2 zarządzenia wskazano, że wykaz obiektów ujętych w [...]gminy [...]stanowią załącznik nr 1 i nr 2 do niniejszego zarządzenia. W § 3 określono, że [...]ma charakter zbioru otwartego i może podlegać aktualizacji. Stosownie do § 5 zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. 10. Skarżąc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzenie Burmistrza w części dotyczącej przyjęcia do [...] gminy [...] domu jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] obręb [...] w [...], A. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uznanie nieważności zarządzenia w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ust. 4 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji ujęcie w [...] nieruchomości skarżącej, która nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.o.z., b) art. 22 ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie do gminnej ewidencji zabytków budynku, który nie jest wpisany do rejestru, nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz bez wymaganego porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, c) § 18 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezastosowanie i przyjęcie do gminnej ewidencji zabytków budynku bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. 11. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutami, podniesionymi w skardze. Wskazał, że [...] pozytywnie opiniował projekt G[...]Obiekty historyczne, po konsultacji z [...] zostały wpisane na listę ewidencji jako przykłady tradycyjnej zabudowy z obszaru gminy [...] w tym również do ww. obiektów historycznych zaliczono nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...] Budynek ten prezentuje bowiem jeden z typów dawnej zabudowy śródmiejskiej [...] z lat [...] Burmistrz wskazał, że budynek skarżącej zachował historyczną bryłę, skromny detal architektoniczny, balkon ze stalową balustradą wsparty na żeliwnych konsolach oraz część stolarek okiennych. Jest on wartościowym elementem historycznego układu przestrzennego i jednym z przykładów małomiasteczkowej kamienicy z okresu dwudziestolecia międzywojennego, utrzymanej w stosunkowo nieznacznie przekształconej formie. Budynek ten, w ocenie organu, ma więc cechy zabytku, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.o.z. Burmistrz wskazał również na art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. podkreślając, że miał prawo do włączenia do ewidencji obiektów, które nie znajdują się ani w rejestrze, ani w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, co uczyniono w przypadku przedmiotowego budynku skarżącej. 12. Pismem z[...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko co do zarzutu, dotyczącego braku porozumienia z [...] przy przyjęciu przedmiotowego budynku do ewidencji. Wskazano, że informacje co do porozumienia z[...] nie zostały umieszczone na karcie adresowej, a także nie zostały do niej dołączone. Nie przedstawiono zatem skarżącej jakiegokolwiek dowodu dokonania uzgodnienia czy porozumienia z [...] Pełnomocnik skarżącej wskazał, że Burmistrz nie dokonał wyczerpującego uzasadnienia podstaw wpisania przedmiotowej nieruchomości do ewidencji oraz że posiada ona cechy zabytku, o których mowa w art. 3 ust. u.o.z. Jedynym dokumentem stanowiącym akta, w ocenie pełnomocnika, jest karta adresowa obiektu, co oznacza, że organ nie zgromadził żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta powoduje ignorowanie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa i narusza zasady dobrej administracji. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, ujęcie w gminnej ewidencji zabytków powinno mieć miejsce po analizie charakteru obiektu, która pozwoli ocenić jego wartość historyczną i w jakikolwiek sposób uzasadnić wpis. Zanegowano również twierdzenie Burmistrza, zgodnie z którym nie jest konieczne badanie kwestii posiadania przez obiekt wartości zabytkowych. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organ nie przeprowadził żadnej analizy budynku pod kątem cech, jakie powinien posiadać zabytek. Nie dokonał oględzin budynku z tylnej strony, gdzie bryła budynku została naruszona. Ponadto poddasze budynku nie jest użytkowe. Zarzucono Burmistrzowi, że nie wskazał na jakiej podstawie określił wiek budynku oraz inne informacje zawarte w karcie. Przekazana do [...]informacja opisująca budynek była więc nieprawdziwa i niepełna. W następnej kolejności pełnomocnik skarżącej wskazał, że burmistrz nie jest specjalistycznym organem do stwierdzenia, czy dana nieruchomość posiada cechy zabytku i powinien zasięgnąć opinii. W ocenie pełnomocnika, organ zobowiązany był podać obiektywnie sprawdzalne kryteria wartości przedmiotowego obiektu, a nie ograniczyć się do opisu wyglądu. Wskazano ponadto, że z akt nie wynika, w oparciu o jakie dokumenty Burmistrz ustalił sposób użytkowania i wiek budynku, a także fakt nieprzebudowania obiektu. Na podstawie przedstawionych okoliczności pełnomocnik skarżącej przedstawił, że włączenie budynku skarżącej do gminnej ewidencji zabytków dokonane zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, a zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowego obiektu było niezgodne z art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem Zarządzenia Burmistrza [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków gminy [...] w zaskarżonej części – tj. przyjęcia do [...] gminy [...] domu jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...] (załącznik nr 1 poz. 90). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji jest aktem, który podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1950/12). W skardze wskazano na naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.z. oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkami mogą być także obiekty typowe, charakterystyczne dla zabudowy określonych okolic, miast, czy regionów i z tego powodu wymagają zachowania o nich świadectwa dla przyszłych pokoleń (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1118/20). Za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1813/19). Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z., wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 u.o.z.). Nie ulega więc wątpliwości w ocenie Sądu, że ustawodawca wykluczył możliwość samodzielnego uznawania przez organ samorządowy, jakie inne zabytki mogą zostać ujęte w [...] nakazując w tym zakresie dokonanie uzgodnienia (porozumienia) z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego ewidencję gminną oraz organu współdziałającego, dysponującego niezbędną wiedzą specjalistyczną w zakresie umożliwiającym ocenę wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nieruchomości do ujęcia w [...] Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może być dorozumiane, ale powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć obiektów, co do których wojewódzki konserwator zabytków nie wypowiedział się przed ich ujęciem w [...](por. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 115/18). Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.) może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 337/18). Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu jest decyzją uznaniową i opiera się na ocenie przedmiotu ochrony na podstawie ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2142/17). Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. 2. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej przez organ weryfikacji terenowej sporządzono listę obiektów historycznych, które po konsultacji z [...][...](pisma organu do [...] z 2[...] lipca 2019 r. oraz z 7[...]sierpnia 2020 r. oraz pisma [...]z [...] listopada 2019 r. oraz z [...]września 2020 r. pozytywnie opiniujące projekt [...]) zostały wpisane na listę [...] jako przykłady tradycyjnej zabudowy z obszaru gminy [...] Do tych obiektów historycznych zaliczono również nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...] Oran wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...]prezentuje jeden z typów dawnej zabudowy śródmiejskiej [...] z lat [...] Zachował historyczną bryłę, skromny detal architektoniczny (gzyms, nadokienniki piętra), balkon ze stalową balustradą wsparty na żeliwnych konsolach oraz część stolarek okiennych. Jest wartościowym elementem historycznego układu przestrzennego i jednym z przykładów małomiasteczkowej kamienicy z okresu dwudziestolecia międzywojennego, utrzymanej w stosunkowo nieznacznie przekształconej formie. W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z zarzutem Skarżącej, według którego organ zastosował błędną wykładnię pojęcia zabytku i ujął w [...] nieruchomość, która nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.o.z. Organ dokonał prawidłowego uzasadnienia podstaw wpisania przedmiotowej nieruchomości do [...]. Jednocześnie skonsultował jej wpisanie z wyspecjalizowanym w tym zakresie organem jakim jest[...]. Otrzymał także od tego organu pozytywne zatwierdzenie projektu [...] (w którym wskazana była m.in. nieruchomość znajdująca się przy ul. [...] w [...]). Podkreślić należy, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2926/16). Zatem sformułowany w skardze zarzut braku zlecenia opinii specjaliście z dziedziny historii sztuki w celu oceny walorów architektonicznych i historycznych budynku - nie jest zasadny. 3. W odniesieniu do kolejnych zarzutów sformułowanych w skardze, wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. to burmistrz (w przypadku Gminy [...]) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Ponadto art. 22 ust. 5 u.o.z. wskazuje, że w [...]powinny być ujęte poza zabytkami nieruchomymi wpisanymi do rejestru czy ujętymi w wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej jako: "[...]") również inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Co za tym idzie burmistrz ma prawo do włączenia do [...] obiektów, które nie znajdują się w rejestrze ani w [...]. Tak też uczyniono w przypadku budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] 4. Odnosząc się do zarzutu braku wymaganego porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wskazać należy, że: - pismem z [...]lipca 2019 r. Burmistrz [...]zwrócił się do [...] z prośbą o uzgodnienie zakresu i treści projektu [...] Gminy [...]załączając 164 karty adresowe zabytków nieruchomych (w tym kartę zabytku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]); - pismem z[...] września 2019 r. [...]poprosił o uwzględnienie w projekcie GEZ dodatkowo dwóch zabytków nieruchomych oraz zabytków archeologicznych zlokalizowanych na terenie gminy [...] - pismem z[...] listopada 2019 r. [...] pozytywnie zaopiniował dokumentację [...] (166 karty adresowe zabytków nieruchomych i [...] karty stanowisk archeologicznych, w tym kartę zabytku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]) dla Gminy [...]oraz Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami na lata 2020 -2023; - pismem z[...] sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] ponownie zwrócił się do [...]z prośbą o zatwierdzenie [...] gminy [...] - pismem z [...]września 2020 r. [...] ponownie zatwierdził zakres i treść projektu [...] gminy [...] (w tym kartę zabytku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]). Zatem, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niezastosowanie i przyjęcie do gminnej ewidencji zabytków budynku bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków – jest również niezasadny. Na marginesie można wskazać, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować (zob. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2909/14; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.