VII SA/Wa 2556/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. K. i K. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 sierpnia 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.202.2020.BS w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z 7 sierpnia 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.202.2020.BS, po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 stycznia 2020 r., nr 5/2020 w sprawie odmowy uzgodnienia wykonania robót budowlanych w zakresie opracowanym w projekcie budowalnym pt.: "rozbudowa hotelu Kasprowy Wierch" wraz z budowlami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków ( dalej: "MWKZ", "organ I instancji") po rozpoznaniu wniosku K. K. decyzją z 22 stycznia 2020 r., nr 5/2020 odmówił uzgodnienia wykonywania robót budowlanych w zakresie opracowanym w projekcie budowlanym pt.: "rozbudowa hotelu [...] (ul. [...]) wraz z budowlami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną". Decyzja MWKZ została wydana na podstawie art. 104 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z.") oraz § 1 ust 1 pkt 1, § 13 oraz § 14 ust 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1721) Organ I instancji stwierdził, że budynek usytuowany w [...]wypisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] marca 1994 r. Jednoczenie obiekt ten znajduje się na terenie obowiązywania "Parku Kulturowego obszar ulicy [...]" oraz w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód (Uchwała Nr [...] Rady Miasta Zakopane z dnia [...] marca 2011 r. zmieniona uchwałą nr [...]z dnia 24 listopada 2016 r.; dalej: "MPZP"). Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił szczególną uwagę na walory historyczne i artystyczne przedmiotowego budynku, a także wskazał, że budynek ten według decyzji nr [...] z [...] marca 1994 r. podlega ochronie w granicach działki ze względu na formę architektoniczną i związaną z nią kubaturę, elementy zdobnicze, stolarkę okienną i drzwiową oraz konstrukcję. Zdaniem organu I instancji, proponowane połączenie w formie przewiązki pomiędzy obiektem zabytkowym a rozbudową, swoją całkowicie obcą formą (np. kształt i materiał) "wcina się" na znacznej przestrzeni w elewację frontową obiektu zabytkowego zakłócając proporcję i kompozycję fasady. Ponadto bliska (ciasna) lokalizacja dwóch budynków, wymusza jednoczesny ich negatywny odbiór co zakłóca oddziaływanie budynku zabytkowego jego formy architektonicznej i detalu architektonicznego. Ponadto elewacja frontowa budynku zabytkowego jest tak przysłonięta przez dobudowywaną część, że nawet przy bliskim (10 – 15 m) podejściu do niej jest widziana fragmentarycznie. Natomiast widok z okien elewacji frontowej przedmiotowego budynku, ogranicza się w zasadzie do widoku na rozbudowę (w tym parking) i ciąg komunikacyjny. Organ wojewódzki stwierdził zatem, że proponowana rozbudowa w sposób drastyczny narusza stosunki przestrzenne oraz pierwotne założenie przestrzenne zakładu wodoleczniczego dr. [...] i w zasadniczy sposób wpływa to na ekspozycję czynną jak i bierną hotelu "Kasprowy Wierch", który z jednej strony zostaje całkowicie przysłonięty od strony ul. [...] przez część rozbudowywaną, z drugiej traci kontekst urbanistyczny i historyczny jaki stanowi dla niego wgląd w ul. [...] przy której jako najbardziej reprezentacyjnej powstał. W ocenie organu I instancji projektowany budynek jest zgodny z MPZP, jednak obiekt wpisany do rejestru zabytków znajdujący się w [...] wraz z działką stanowiącą jego przedpole widokowe znajduje się w miejscu, w którym zgodnie z planem ochrony Parku Kulturowego obszaru ulicy [...] znajduje się jeden z najcenniejszych punktów widokowych w tak zwanej ekspozycji czynnej – wglądów w panoramę grani [...]. Widok ten jest integralną częścią chronionej wpisem przestrzeni historycznej i formy ochrony zabytków jaka jest według art. 7 i art. 16 u.o.z. – park kulturowy. Zatem, zdaniem organu, wszelkie działa inwestycyjne na tym terenie powinny uwzględniać ochronę tego widoku jako części wpisu zabytku nieruchomego do rejestru i krajobrazu kulturowego chronionego prawem miejscowym jakim jest park kulturowy. Od decyzji organu I instancji skarżący złożył odwołanie twierdząc, że projekt budowlany jest zgodny zarówno z MPZP jak i uchwalą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...]", treścią wpisu do rejestru zabytków budynku Kasprowy Wierch oraz Planem Ochrony Parku Kulturowego. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie istnieje, w wymienionych aktach prawnych, żadna obowiązująca strefa ekspozycyjna ani otwarcie widokowe na zabytkowy budynek Kasprowy Wierch. Natomiast "Park Kulturowy" jest dokumentem wewnętrznym Gminy i uchwała ta nie narusza ustaleń zawartych w MPZP a zatem nie jest możliwe, aby wnioskowane zamierzenie było niezgodne z ustaleniami uchwały o Parku Kulturowym, ponieważ opiera się w całości na ustaleniach prawa miejscowego. Tymczasem uzasadnienie decyzji odmownej opiera się na założeniu niezgodności przedmiotowego projektu z uchwałą o Parku Kulturowym. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję organu I instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 7 sierpnia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.202.2020.BS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji, w pierwszej kolejności, wskazał, że sentencja organu I instancji została wadliwie sformułowana. Jednak jest ona jednoznacznie negatywna i nie wymaga korekty. Minister wyjaśnił, że z przedstawionego projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek, głównie ze względu na swoje zbyt duże gabaryty, ale także przez stylistykę, stanie się dominantą kompozycji przestrzennej, znacznie przesłaniając elewację frontową historycznego budynku. Wbrew zatem deklaracjom skarżącego, dobudowany obiekt nie nawiązuje do dawnego niewielkiego parterowego budynku łaźni, historycznie ulokowanego obok zabytku. Ponadto wskazana w projekcie rozbudowa będzie wymagała zmiany kompozycji fasady budynku indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, w tym likwidacji drewnianych wyjściowych schodów zewnętrznych i wykonania otworu drzwiowego w nowym miejscu. Organ podkreślił również, że tak duża ingerencja w autentyczną substancję zabytkową jest z konserwatorskiego punktu widzenia niewłaściwa (uwzględniając art. 4 ust. 2 u.o.z.). Z faktu objęcia zabytku dwoma różnymi formami ochrony, w ocenie organu II instancji, nie wynika jakiekolwiek zróżnicowanie zakresu ochrony, ponieważ nie stanowią one norm kolizyjnych. Jednocześnie zasady i warunki określone w MPZP nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, jednak pod warunkiem, że nie można nakazywać innych warunków realizacji inwestycji, niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w MPZP. W postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego rolą organu ochrony zabytków nie jest zatem jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami uchwalonego MPZP w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości, będące podstawą objęcia obszaru ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego - co w ocenie organu ochrony zabytków obu instancji miało miejsce w sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił również uwagę na to, że przedstawiony projekt budowlany w zakresie dopuszczalnej wysokości dobudowanego obiektu przekracza ustalenia obowiązującego MPZP. Niezasadnie bowiem uznano w projekcie, że dach zwieńczający częściowo rozbudowę stanowi jedynie element ozdobny, którego zgodnie z wytycznymi MPZP nie wlicza się do całkowitej wysokości budynku. Nie można zaliczyć do detalu architektonicznego czy do elementu ozdobnego, dachu obiektu pokrytego blachą, nawet jeśli tylko częściowo zwieńcza ów obiekt czy też jeśli architektonicznie jest atrapą takiego dachu. Powyższe określenie tej części nowo projektowanego obiektu można jedynie ocenić jako próbę obejścia postanowień MPZP, jeśli w obiekcie nie zastosowano dachu płaskiego, to przez całkowitą wysokość budynku należy rozumieć ustaloną w metrach wysokość do najwyższego punktu przykrycia budynku. W konsekwencji tak rozumiana wysokość budynku przekracza w omawianym projekcie dopuszczalne 6 m. Niezależnie od powyżej wskazanych wątpliwości organu II instancji co do zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami MPZP, nowy obiekt – w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wykorzystuje maksymalnie określone, graniczne parametry, co w sposób istotny narusza wartości zabytkowego budynku. Organ II instancji uznał także, że poczynione rozważania przez organ pierwszej instancji w zakresie ustaleń wynikających z ochrony Parku Kulturowego obszaru ulicy [...] należy potraktować jako dodatkowe. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji K K. i T. K. (dalej: "skarżący") złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: a) art. 3 pkt 15, art. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. b) art. 7 Konstytucji, art. 6, art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że obowiązujący MPZP nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących konieczności zachowania osi widokowej z Krupówek na hotel "[...]" ani żadnych ustaleń dotyczących otwarcia widokowego na [...]. Plan ten został przed jego uchwaleniem uzgodniony w całości z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków delegatura w [...]. Zgodnie z prawem podstawy architektoniczne precyzujące zasady rozbudowy istniejącego budynku zawarte są w MPZP, natomiast kwestię istnienia podstaw użytkowych należy pozostawić właścicielowi nieruchomości. Wielkość rozbudowy jest określona w akcie prawnym jakim jest MPZP, natomiast fakt że rozbudowa projektowana jest od strony wejścia do budynku w oczywisty sposób wynika z usytuowania istniejącego budynku w głębi działki, w drugiej linii zabudowy. Skarżący wskazali również, że projektowana rozbudowa nie zakłóca proporcji istniejącego budynku ponieważ stanowi niezależny, osobny budynek połączony przewiązką z istniejącym budynkiem w minimalnym zakresie. Połączenie projektowanego obiektu z istniejącym jest niezbędne ze względu na postanowienia planu, stwierdzające konieczność rozbudowy istniejącego budynku przy powstawaniu nowej inwestycji. Przywołany fakt założenia pierwotnej koncepcji na tle [...] z widokiem na [...] nie ma żadnego odzwierciedlenia w dostępnych i obowiązujących aktach prawnych. Odpowiadając w dniu 15 października 2020 r. na ww. skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1901/20 uwzględnił skargę T. K. i K. K. i uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 7 sierpnia 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.202.2020.BS oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 stycznia 2020 r. nr 5/2020 w przedmiocie odmowy zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego istotne w sprawie jest to, że w uzasadnieniu decyzji z 7 sierpnia 2020 r. organ II instancji wskazał między innymi na to, że "(...) Należy jednak zwrócić uwagę, że sentencja decyzji ponownie została wadliwie sformułowana, gdyż orzeczenie wydane na podstawie ww. przepisu art. 36 ustawy stanowi o pozwoleniu bądź o odmowie pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku, zatem nie jest uzgodnieniem zamierzenia budowlanego. Niemniej pomimo tego nieprawidłowego sformułowania, sentencja omawianego orzeczenia jest jednoznacznie negatywna dla wnioskodawcy". Nie można więc zaakceptować takiego postępowania organów. Naruszenie podstawowych zasad Kpa w tym zakresie powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. W związku z tym nie ma potrzeby odnoszenia się do innych merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. W ocenie Sądu organy w sposób bezrefleksyjny dokonały "pomieszania" różnych trybów postępowania i sentencje zaskarżonych decyzji nie odpowiadają rozważaniom zawartym w uzasadnieniach. W przedmiotowej sprawie z jednej strony w decyzjach administracyjnych wskazano, że podstawą prawną rozstrzygnięć był art. 36 ust.1 pkt 1 u.o.z. (gdzie przewiduje się wydanie "decyzji administracyjnej"), a z drugiej strony w sentencji zaskarżonych decyzji: "odmówiono uzgodnienia wykonania robót budowlanych" – jak się wydaje i można jedynie domniemywać - w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej Pb). Takie procedowanie w niniejszej sprawie Sąd uznał za istotne uchybienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. Postępowanie organów w tym zakresie należy uznano również za naruszające podstawowe zasady k.p.a. W sytuacji, gdy inwestor złożył wniosek o "wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku wpisanego do rejestru zabytków" - to organy, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., mogły wydać decyzję w której: a) udziela się pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; b) odmawia się udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Sąd zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji mogłoby wynikać, iż organy analizując szczegółowo inwestycję uznały, że planowana inwestycja (rozbudowa hotelu) określona w przedstawionym projekcie budowlanym jest niedopuszczalna z puntu widzenia konserwatora zabytków i narusza wartości zabytkowe budynku. Zaprojektowany w takim usytuowaniu oraz o takich gabarytach i stylistyce obiekt jest niedopuszczalny pod względem konserwatorskim. Tymczasem w sentencji decyzji organów obu instancji (a przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa była 2 razy analizowana przez organ I instancji i 2 razy przez organ II instancji) wynika, że zaskarżona decyzja odnosi się do "odmowy uzgodnienia wykonania robót budowlanych". Taki zakres przedmiotowy decyzji nie jest w żadnym razie przewidziany w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Strona postępowania administracyjnego nie może "domyślać się" o co właściwie chodziło organowi wydającemu decyzję. To bowiem sentencja decyzji określa zakres praw i obowiązków strony, a nie uzasadnienie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) oraz art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 Kpa poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez Sąd Wojewódzki wskutek niesłusznego przyjęcia, że sentencja zaskarżonej decyzji oraz sentencja decyzji ją poprzedzającej były nieprawidłowe, podczas gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca były oczywiste acz nieprecyzyjne, a ich błędna ocena doprowadziła do uznania, że zaskarżone decyzje należało uchylić, kiedy to nieprecyzyjność sentencji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie i doprowadzi jedynie do semantycznego przeredagowania sentencji. Naruszenie ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwa ocena działania organu w tym zakresie stała się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 135 Ppsa oraz art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 Kpa poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskutek niesłusznego przyjęcia, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełniają wymogów z art. 107 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, podczas gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca skonstruowane są w sposób prawidłowy, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwa ocena działania organu w tym zakresie stała się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 39 ust. 3 Pb poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, kiedy to przepis ten nie został powołany w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i pozostaje bez wpływu na treść decyzji w niniejszej sprawie; b) art. 39 ust. 3 Pb w zw. z art. 36 uozoz poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w sprawie doszło do swoistego pomieszania trybów postępowania administracyjnego (tj. trybu z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz oraz art. 39 ust. 3 Pb), podczas gdy decyzja została wydana tylko w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący w piśmie z 3 stycznia 2022 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z 30 maja 2022 r. podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2059/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie NSA, oba zarzuty naruszenia przepisów postpowania są zasadne. Przyjęte przez Sąd I instancji, niezwykle formalistyczne podejście do określonych sformułowań w decyzji było błędne. Zdaniem NSA, jest rzeczą oczywistą, że w sensie materialnym organ odmówił udzielenia zgody konserwatorskiej w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W rozbudowanym uzasadnieniu wskazano powody odmowy udzielenia pozwolenia na prace przy zabytku w oparciu o art. 36 u.o.z. Było to, jak się wydaje również oczywiste dla skarżących, którzy w skardze wskazali szereg argumentów dotyczących naruszenia ich zdaniem przez organy tego przepisu. Istotą niniejszej sprawy powinna być zatem ocena legalności decyzji odmawiającej udzielenia zgody konserwatorskiej, nie zaś ograniczenie zbadania sprawy wyłączenie do analizy co semantycznie oznacza sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji wyłącznie z powodów formalistycznych spowodowało, że istota sprawy, a więc kwestia czy odmowa udzielenia pozwolenia nie przekroczyła granic uznania administracyjnego nie została w ogóle poddana ocenie. W tym kontekście bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. NSA wskazał, by ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizował powyższe kwestie, oceniając w sposób wyczerpujący zasadność odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac przy zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2059/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w realiach niniejszej sprawy, powoduje konieczność merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi i oceny legalności decyzji odmawiającej udzielenia zgody konserwatorskiej. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie jest w ocenie Sądu zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Organ I instancji wskazał bowiem prawidłową podstawę prawną decyzji, a mianowicie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie, z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Wadliwe sformułowanie sentencji decyzji poprzez użycie słowa uzgodnienie, jest błędne, ponieważ orzeczenie wydane na podstawie art. 36 u.o.z. stanowi o pozwoleniu bądź o odmowie pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku, zatem nie jest uzgodnieniem zamierzenia budowlanego. Podzielić natomiast zdaniem Sądu należy ocenę Ministra, że pomimo tego nieprawidłowego sformułowania, sentencja omawianego orzeczenia jest jednoznacznie negatywna dla wnioskodawcy. Wskazać w tym miejscu należy, że NSA rozpoznający niniejszą sprawę, ocenił, że przyjęte przez Sąd I instancji niezwykle formalistyczne podejście do określonych sformułowań w decyzji a będące w istocie uwzględnieniem zarzutów zawartych w skardze było błędne. Zdaniem NSA, jest rzeczą oczywistą, że w sensie materialnym organ odmówił udzielenia zgody konserwatorskiej w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru i było to jak się wydaje również oczywiste dla skarżących, którzy w skardze wskazali szereg argumentów dotyczących naruszenia ich zdaniem przez organy tego przepisu. Niezasadny jest także zarzut powołania przez organ szeregu okoliczności i nie wskazania dowodów na podstawie których je oparto. W odniesieniu bowiem do każdej ze wskazanych przez organ okoliczności, przytoczono konkretne dowody a w przeważającej części regulacje prawne stanowiące podstawę do odmowy wydania pozwolenia. Analiza akt sprawy i przedłożonego przez inwestora projektu, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że planowana inwestycja określona w przedstawionym projekcie budowlanym, jest niedopuszczalna konserwatorsko. Zdaniem Sądu, należy w pełni zgodzić się z Ministrem, że proponowana rozbudowa w sposób drastyczny narusza stosunki przestrzenne oraz pierwotne założenie przestrzenne dawnego zakładu wodoleczniczego. Analizując przedstawiony przez inwestora projekt, należy zdaniem Sadu podzielić ocenę Ministra, że w wyniku realizacji planowanej dobudowy o dużej kubaturze, nowo projektowany budynek stanie się dominantą i niemal całkowicie przesłoni obiekt wpisany do rejestru zabytków. Ponadto proponowane połączenie w formie przewiązki pomiędzy obiektem zabytkowym a rozbudową, swoją całkowicie obcą formą (kształt i materiał) wcina się w znacznej przestrzeni w elewację frontową obiektu zabytkowego, zakłócając proporcje i kompozycję fasady. Sąd podziela również ocenę, że bliska, ciasna lokalizacja dwóch budynków wymusza jednoczesny ich negatywny odbiór, co zakłóca oddziaływanie budynku zabytkowego, jego formy architektonicznej i detalu. Proponowana rozbudowa zakłóca osadzenie zabytkowego budynku w przestrzeni, w powiązaniu z krajobrazem, tj. jego lokalizacji ustawionej pod kątem i odsuniętej od ulicy, umożliwiającej widok na [...]. Inwestor ( str. 17 pkt B projektu) deklarował, że dobudowany obiekt będzie nawiązywał do dawnego niewielkiego parterowego budynku łaźni, historycznie ulokowanego obok zabytku, co niewątpliwie nie zostało zrealizowane, biorąc pod uwagę gabaryty dobudowanego obiektu. Do takiej oceny nie było konieczne wbrew argumentacji przedstawionej w skardze istnienie puntu odniesienia w postaci rzeczonego budynku łaźni, który się nie zachował. Bezspornym jednak w ocenie Sądu jest to, że planowanej rozbudowy, nie można określić mianem niewielkiego parterowego budynku. Zasadne są również zastrzeżenia organu co do zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że w poprzednim planie przed zmianą wskazano, aby wysokość rozbudowanej części budynku nie przekraczała wysokości 6 metrów, natomiast po zmianie planu miejscowego dokonanej w 2016 roku, określono precyzyjnie, w jaki sposób ma być liczona wysokość budynków, a mianowicie do najwyższego punktu dachu. Należy zgodzić się z Ministrem, że zaplanowana wysokość omawianej rozbudowy znacznie przekracza wysokość do 6 m, uprzednio dopuszczoną w uzgodnionym przez konserwatora planie miejscowym, jeśli liczyć także wysokość tzw. atrapy dachu oraz wieżyczkę obudowy szybu windowego. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że przedstawiony projekt budowlany w zakresie dopuszczalnej wysokości dobudowanego obiektu przekracza również ustalenia obecnie obowiązującego prawa miejscowego, zmienionego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z [...] listopada .2016 r. Niezasadnie bowiem uznano w projekcie, że dach zwieńczający częściowo rozbudowę stanowi jedynie element ozdobny, którego zgodnie z wytycznymi planu miejscowego nie wlicza się do całkowitej wysokości budynku. Nie można zaliczyć do detalu architektonicznego czy do elementu ozdobnego, dachu obiektu pokrytego blachą, nawet jeśli tylko częściowo zwieńcza ów obiekt czy też jeśli architektonicznie jest atrapą takiego dachu. Należy zgodzić się z organem, że określenie tej części nowo projektowanego obiektu można jedynie ocenić jako próbę obejścia postanowień obowiązującego planu miejscowego, gdyż w myśl uchwały Nr [...]Rady Miasta [...] z 24.11.2016 r., jeśli w obiekcie nie zastosowano dachu płaskiego, to przez całkowitą wysokość budynku należy rozumieć ustaloną w metrach wysokość do najwyższego punktu przekrycia budynku. W konsekwencji tak rozumiana wysokość budynku przekracza w omawianym projekcie dopuszczalne 6 m. Ponadto zgodnie z warunkami rozbudowy wskazanymi w planie miejscowym, zalecono stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno, gont, kamień oraz ich imitacji), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków), podczas gdy przedstawiony projekt zakłada budowę przeszklonego łącznika oraz duże płaszczyzny przeszkleń w dachu. Argumentacja skarżącego wskazująca, że szkło również należy do materiałów powszechnie stosowanych w tradycyjnym budownictwie Zakopanego, jest niezasadna, ponieważ widoczne w projekcie płaszczyzny przeszkleń z uwagi na swoją skalę z całą pewnością nie nawiązują do tradycyjnej architektury. Należy podzielić ocenę Ministra, że niezależnie od powyżej wskazanych wątpliwości organu odwoławczego co do zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego, nowy obiekt - wykorzystujący maksymalnie określone, graniczne parametry, w sposób istotny narusza wartości zabytkowego budynku. Ponowić zatem trzeba wyjaśnienie, że projektowany budynek będzie stanowił niekorzystną dominantę, głównie z uwagi na architektoniczne rozwiązania - niedostosowane do zastanego kontekstu urbanistycznego. Minister słusznie ocenił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wytycznych zawartych w uchwale ustanawiającej wzdłuż całej ulicy [...] z przyległymi do niej ciągami komunikacyjnymi i widokowymi - Park Kulturowy obszaru ulicy [...], bowiem na tym terenie ochronie podlegają także punkty i otwarcia widokowe. Zaprojektowany w takim usytuowaniu oraz o takich gabarytach i stylistyce obiekt jest niedopuszczalny pod względem konserwatorskim. Nowoprojektowane obiekty powinny zachować podstawowe, charakterystyczne cechy historycznej zabudowy lokalnej, lecz przede wszystkim powinny być umiejętnie wkomponowane w zastany historyczno-krajobrazowy kontekst. Możliwa jest zatem lokalizacja obiektu o współczesnej formie, jednak pod warunkiem szczególnej dbałości projektanta w zakresie wyrazu architektonicznego i umiejętnego dostosowania do zastanych uwarunkowań miejscowości o historycznej zabudowie. Z przedstawionego projektu budowlanego wynika zaś, że nowoprojektowany budynek, głównie ze względu na swoje zbyt duże gabaryty, ale także przez stylistykę, stanie się dominantą kompozycji przestrzennej, znacznie przesłaniając elewację frontową historycznego budynku. Ponadto wskazana w projekcie rozbudowa będzie wymagała zmiany kompozycji fasady budynku indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, w tym likwidacji drewnianych wyjściowych schodów zewnętrznych i wykonania otworu drzwiowego w nowym miejscu. Należy podzielić ocenę, że tak duża ingerencja w autentyczną substancję zabytkową jest z konserwatorskiego punktu widzenia niewłaściwa. Należy dodać w tym miejscu wyjaśnienie, że oceniając, czy dana inwestycja jest dopuszczalna ze względów konserwatorskich, organ ochrony zabytków kieruje się ogólną zasadą, unormowaną w art. 4 ust. 2 u.o.z., zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Niezależnie od zapisów planu miejscowego, podkreślić należy, że z faktu objęcia zabytku dwoma różnymi formami ochrony ( wpis do rejestru i zapisy planu miejscowego), nie wynika jakiekolwiek zróżnicowanie zakresu ochrony, ponieważ wymienione przepisy nie stanowią norm kolizyjnych. Zatem nawet zgodność inwestycji z planem miejscowym, nie wyklucza kontroli przez organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, jednak pod warunkiem, że nie można nakazywać innych warunków realizacji inwestycji, niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w planie miejscowym. Rolą organu ochrony zabytków w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, nie jest zatem jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości, będące podstawą objęcia obszaru ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego, a takie miało w ocenie Sądu miejsce w niniejszej sprawie. Nie została również wbrew argumentacji zawartej w skardze zasada określona w art. 8 k.p.a. Nie można podzielić argumentacji skargi w dużej mierze odnoszącej się do innych budynków w Zakopanem, które uzyskały pozytywną opinię konserwatorską. Organ bowiem nie jest związany rozstrzygnięciami wydawanymi w innych postepowaniach i w odniesieniu do innych inwestycji. Strona postępowania administracyjnego nie może powoływać się skutecznie na naruszanie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której ten organ, działając w ramach uznania administracyjnego uznaje - pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji, że w danej kategorii spraw, w tym sprawie toczącej się z wniosku tej strony, zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., IV SA/Wa 516/10, LEX nr 675359). Niezasadna jest argumentacja zgodnie z którą obowiązujące przepisy uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego nie zawierały ograniczeń co do planowanej zabudowy. Przy ocenie planowanej inwestycji uwzględnić bowiem należy ustalenia wynikające z ochrony Parku kulturowego obszaru ulicy Krupówki, dotyczące ochrony otwarć widokowych, w tym wypadku - na [...], wskazane w uzasadnieniu organu I instancji, które słusznie podzielił organ odwoławczy. Stosownie do przepisu art. 7 pkt 3 u.o.z., park kulturowy jest również formą ochrony zabytków. W myśl zaś art. 16 u.o.z., rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Natomiast zgodnie z art. 17 u.o.z., na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia, w tym dotyczące prowadzenia robót budowlanych. Przedmiotowy budynek wraz z działką stanowiącą jego przedpole widokowe znajduje się w miejscu, w którym zgodnie z planem ochrony Parku Kulturowego obszaru ulicy [...]znajduje się jeden z najcenniejszych punktów widokowych w tak zwanej ekspozycji czynnej (widok "z" miejsca) - wglądów w panoramę grani [...]z północną ścianą [...]. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 589/17, LEX nr 2428497, pojęcie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń w rozumieniu art. 17 ww. ustawy należy wykładać jako takie wkroczenie w prawo własności które, w chwili wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego, zmieniło zakres aktualnego i dopuszczalnego, w znaczeniu "zgodnego z prawem", użytkowania nieruchomości w sposób całkowity (zakaz) lub częściowy (ograniczenia); pojęcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje również konieczność zmiany inwestycji prowadzonej na tym terenie. Celem uchwały w sprawie parku kulturowego jest ochrona wartości kulturowych określonej, historycznie ukształtowanej, przestrzeni jako całości. Ochrona ta obejmuje więc także aspekty niematerialne w postaci ogólnego wrażenia, atmosfery miejsca, jego mikroklimatu, komfortu pobytu czy poruszania się. W uchwale w sprawie parku kulturowego chodzi nie tyle o utrzymanie w odpowiednim stanie konstrukcji i elewacji poszczególnych budynków, ile o stworzenie, m.in. przy pomocy zakazów i ograniczeń, warunków, które w sposób optymalny chronią a zarazem eksponują historycznie ukształtowaną przestrzeń, a konkretniej sposób jej "postrzegania" (co ustawodawca wyeksponował w legalnej definicji krajobrazu kulturowego). Na koniec wskazać należy, że skarżone rozstrzygnięcie nie pozbawia definitywnie inwestora możliwości rozbudowy historycznego budynku. W postępowaniu konserwatorskim oceniane są konkretne rozwiązania projektowe zarówno z punktu widzenia ochrony tego zabytku pod względem spełnienia warunków wynikających z prawa miejscowego, lecz także z punktu widzenia podstawowej formy ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Zatem możliwa będzie rozbudowa zabytkowego budynku, obiektem nieprzekraczającym parametrów i niezmieniającym ustaleń zawartych w planie miejscowym pod warunkiem nieobniżenia wartości zabytkowych chronionego konserwatorsko budynku oraz umiejętnego dostosowania do zastanego kontekstu architektoniczno-krajobrazowego, w zakresie usytuowania, wielkości i cech stylistycznych nowego obiektu. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.