VII SA/Wa 2537/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.),, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2013r. ustalającej, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 792,00 zł. netto z tytułu kosztów przechowywania, w okresie od [...] lipca 2010r. do [...] września 2010r., pojazdu marki [...] nr rej. [...], na parkingu prowadzonym przez [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2013r. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że Wojewoda kwestionuje prawidłowość skierowania decyzji Prezydent [...] do Wojewody [...] jako zobowiązanego na podstawie art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017r., poz. 1260) w zw. z art. 13 ustawy z 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r., Nr 152, poz. 1018) do pokrycia kosztów przechowywania pojazdu. W ocenie Wojewody, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009r. do dnia wejścia w życie ustawy "zmieniającej" koszty przechowywania pojazdu ponosi Skarb Państwa, jednakże żaden przepis prawa nie precyzuje, który reprezentant Skarbu Państwa ma być adresatem tego obowiązku. Wojewoda [...] powołał sie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017 roku, o sygn. akt I OSK 2059/15 i sygn. akt I OSK 2061/17. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności enumeratywnie określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to, jako będące postępowaniem nadzwyczajnym, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku gdy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. właściwy organ stwierdza nieważność takiego rozstrzygnięcia. Przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa. Działanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. polega na innym podejściu do sprawy - niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zwykłym trybie, bowiem organ administracji rozpoznaje kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie koncentruje się na poszukiwaniu najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Kolegium podniosło, że wśród przestanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa (pkt 2), które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W doktrynie oraz orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa - istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Charakter zaś naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Nie można zatem uznać, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy w ogóle miało miejsce naruszenie prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prezentowane jest stanowisko, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37), "1. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia"; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70: "i. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą"; czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa". Podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100: "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą", wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, LEX nr 505307: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy [o - M.J.] rażącym naruszeniu prawa". Tym samym jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody [...] jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. w prawomocnych wyrokach: sygn. akt VII SA/Wa 1097/14, sygn. akt VII SA/Wa 1409/15, sygn. akt VII SA/Wa 1226/15, , sygn. akt VII SA/Wa 2747/16, a także sygn. akt VII SA/Wa 2624/16 oraz sygn. akt VII SA/Wa 2738/16. Ostatnie z powyższych wyroków wydane zostały już po wydaniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, o których mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności. W podsumowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r., o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Kolegium nie stwierdziło także zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2013r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w całości, 2) prawa materialnego, tj. art. 2 oraz 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1464) poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d. - ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.). Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tego organu utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie zobowiązania Skarbu Państwa – Wojewody [...] do zapłaty z tytułu kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu w kontekście braku wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zasadnie wskazano, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. W konsekwencji słusznie organ stwierdził, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje jednak, że organ rozważył ocenę decyzji kontrolowanej z punktu widzenia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i to właśnie stanowi to o wadzie procesowej zaskarżonej decyzji. Zdawkowe wskazanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji o tym, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie poddaje się sądowej weryfikacji zasadności tego stanowiska organu. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Dokona szczegółowej oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym pod kątem zaistnienia pozostałych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Omówi to, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając końcowego wyniku rozpoznania przez organ wniosku skarżącego, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. z 28 listopada 2019r.).