VII SA/Wa 2498/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2023 r. znak DOR.7100.87.2023.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z 18 sierpnia 2023 r. znak DOR.7100.87.2023.ABL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2023 r. znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie rzeczy. 2.1. Decyzją z [...] lipca 2016 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) nakazał Nadleśnictwu W. rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi leśnej w obrębie P. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] długości 1500 m na terenie Nadleśnictwa W. w gminie K. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) utrzymał ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 36/17 WSA w Gdańsku oddalił skargę na ww. decyzję WINB, a następnie NSA wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1902/17 oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia. 2.2. W dniu 21 czerwca 2019 r. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. złożyło wniosek "o uchylenie w całości" decyzji PINB z [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.). W związku z tym, decyzją z [...] lipca 2019 r. znak: [...] (na podstawie art. 155 k.p.a.) PINB orzekł w następujący sposób: "zmienia się decyzję (...) w następujący sposób: uchyla się decyzję PINB [...] z dnia [...] lipca 2016 r. pod niżej wymienionymi warunkami: 1. nakłada się obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2019 r. projektu budowlanego zamiennego w 4 egzemplarzach przebudowy drogi zawierającego orzeczenie techniczne oceniające stan techniczny wykonanych ' robót, wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością, 2. przed upływem ww. terminu nakłada się obowiązek złożenia wniosku do tutejszego organu o zatwierdzenie projektu zamiennego i wystąpienie do tutejszego organu o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie." 2.3. Pismem z 18 stycznia 2023 r. WINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] lipca 2019 r. znak: [...]. Po przeprowadzeniu tego postępowania, decyzją z [...] czerwca 2023 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.), WINB stwierdził nieważność ww. decyzji PINB z [...] lipca 2019 r. znak: [...]. Organ ten stwierdził, że sporna decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, jak również, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 2.4. W odwołaniu od tej decyzji, Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. (dalej: strona skarżąca, Nadleśnictwo) wniosło o jej uchylenie, zarzucając WINB naruszenie art. 48 ust. 1-4 o art. 49 k.p.a., jak również art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. 2.5. Utrzymując w mocy decyzję WINB z [...] czerwca 2023 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) odwołał się do następującej argumentacji. 2.5.1. GINB stwierdził, że sporna decyzja PINB z [...] lipca 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 155 k.p.a. odnosi się do decyzji ostatecznych, a decyzja z [...] lipca 2016 r. nie była taką decyzją, gdyż na skutek odwołania wniesionego przez stronę skarżącą, została utrzymana w mocy decyzją WINB z [...] listopada 2016 r. Zatem to WINB wydał decyzję ostateczną i jest właściwy na podstawie przepisów k.p.a. do rozpatrzenia wniosku Nadleśnictwa o uchylenie w całości (na podstawie art. 155 k.p.a.) decyzji PINB z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] listopada 2016 r. GINB dodał, że wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że brak jest podstaw do oceny ww. decyzji pod katem obarczenia innych wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę. 2.5.2. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego w trybie zwykłym i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. 3. Pismem z 22 września 2023 r. Nadleśnictwo skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jest organ odwoławczy, podczas gdy z treści przepisu w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że wniosek składa się do organu, który wydal decyzję, a więc organu I instancji, który orzekł co do meritum, co w konsekwencji doprowadziło utrzymania w mocy decyzji WINB z [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. 2) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 ust. 7 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a przez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji. 4. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. 6. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na wystąpienie kwalifikowanego naruszenia prawa, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości. 6.1. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. 6.2. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych i to właśnie przez pryzmat ostateczności decyzji, której zmiany (uchylenia) domaga się strona powinna być oceniana właściwość organu właściwego do orzekania na podstawie tego przepisu. W tym natomiast zakresie wskazać należy, że w myśl art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Mając zatem na uwadze zestawienie treści obu przywołanych powyżej przepisów, należy przyjmować, że decyzją ostateczną będzie m.in. zawsze taka decyzja, która została wydana na skutek wniesionego odwołania. Dlatego też w przeważającym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kwestii ustalenia organu właściwego do załatwienia wniosku w trybie art. 155 k.p.a. – pomimo występujących początkowo w tym zakresie rozbieżnych stanowisk (szerzej na ten temat zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16, LEX nr 2418625) – który to pogląd Sąd w składzie rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, przyjmuje się, że organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jest organ I instancji tylko wówczas, gdy wydanej przez niego decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w II instancji – właściwy jest organ, który wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym (zob. postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r. sygn. akt I OW 66/15, LEX nr 1794963 oraz wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2865/16, LEX nr 2418625). Innymi słowy, jeżeli w postępowaniu zwyczajnym na skutek wniesionego odwołania wydana została decyzja w II instancji, to w trybie art. 155 k.p.a. zmianie (uchyleniu) podlegać będzie decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji i to właśnie organ odwoławczy będzie właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w ww. trybie. 6.2. Przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. strona skarżąca uczyniła decyzję PINB z [...] lipca 2016 r., utrzymana w mocy przez WINB decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...]. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należało zatem stwierdzić, że w takiej konfiguracji procesowej zmianie mogła podlegać jedynie decyzja WINB z [...] listopada 2016 r. znak: [...] jako decyzja ostateczna, nie zaś – jak uczynił to PINB – decyzja z [...] lipca 2016 r. 6.3. Wobec powyższego, skoro organem, który wydał ostateczną decyzję podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. był P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, to organem właściwym do rozpatrzenia omawianego wniosku strony skarżącej w pierwszej instancji był ten sam organ: P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. Należało zatem stwierdzić, że GINB prawidłowo stwierdził, że sporna decyzja z [...] lipca 2019 r. zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. z kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Każdy przypadek naruszenia właściwości czy to miejscowej czy funkcjonalnej skutkuje nieważnością aktu (por. wyrok NSA z 16.03.2023 r., III FSK 2550/21, LEX nr 3523011). 6.5. Sąd uznał za oczywiście bezzasadny argument skargi, wskazujący na to, że w sprawie rozbiórki to jedynie PINB orzekał co do meritum sprawy. Pogląd ten jest zupełnie oderwany od rządzącej polskim postępowaniem administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji jest tak samo organem merytorycznym, jak organ I instancji, a jego rozstrzygnięcie stanowi ostateczną konkretyzację norm prawa administracyjnego. Fakt, że sentencja decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (art. 138 k.p.a.) odnosi się do decyzji organu I instancji, nie zmienia tej ogólnej zasady. Sama istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego sprowadza się do tego, że oba orzekające organy są merytoryczne i rozpoznają sprawę co do jej istoty. Z tych przyczyn Sąd nie może podzielić stanowiska zaprezentowanego m.in. w cytatach z uzasadnień wyroków WSA w Gliwicach i w Białymstoku, na które powołał się autor skargi. W ocenie Sądu, GINB prawidłowo wyłożył treść normatywną art. 155 w zw. z art. 16 k.p.a. i zasadnie zastosował w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. 6.4. Zdaniem Sądu, nie można uznać, aby wpływ na wynik niniejszej sprawie miało uchylenie się GINB od oceny zasadności zarzutów odwołania dotyczących innych, ewentualnych przyczyn nieważności decyzji z [...] lipca 2019 r. Ustawodawca w art. 156 k.p.a. nie wymaga bowiem, aby dla skutku nieważności niezbędne było kumulatywne spełnienie więcej niż jednej podstawy nieważności. W niniejszej sprawie, Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na naruszenie właściwości. Słusznie wskazał GINB, że w takiej sytuacji nie ma potrzeby dalszego poszukiwania (innych jeszcze) podstaw nieważności tej decyzji, albowiem ich ewentualne ujawnienie nie będzie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Bez względu bowiem na to, czy decyzja PINB z [...] lipca 2019 r. jest obarczona jeszcze innymi wadami (tj. przewidzianymi w art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a.), to i tak podlega stwierdzeniu jej nieważności z uwagi na niewątpliwą i oczywistą wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że obowiązek przestrzegania właściwości organu (art. 19 k.p.a.) został umieszczony w katalogu z art. 156 § 1 k.p.a. nieprzypadkowo na pierwszym miejscu, skoro naruszenie właściwości organu jest oczywistym naruszeniem zasady praworządności. Wobec tego, postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 1 ust. 7 k.p.a. nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził z urzędu, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do innych uchybień, uzasadniających uchylenie lub stwierdzenie nieważności tej decyzji. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.