VII SA/Wa 2420/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4, § 8, § 10 ust. 2, § 12, § 14, § 15, § 16 ust. 2 i 4, § 24 oraz § 26 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy K., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały

Pismem z 19 października 2022 r., Prokurator Okręgowy w W. (dalej: "Prokurator" bądź "Skarżący"), działając m.in. na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. (opubl. Dz.Urz. Woj. [...]. z 2021 r., poz. [...], dalej: "Uchwała") wraz ze stanowiącym załącznik do niej "Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. (dalej: "Regulamin"), w części obejmującej § 6 ust. 1 i 2; § 7 ust. 4; § 8; § 10 ust. 2; § 12; § 14; § 15; § 16 ust. 2 i 4; § 24 oraz § 26 ust. 1 Regulaminu. Zaskarżonej Uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm. dalej: "u.z.z.w.") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP"), polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku odbiorcy usług polegającego na niezwłocznym usunięciu przyczyn mogących powodować zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług, do czego Rada Miejska nie była upoważniona, 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 2 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 4 Regulaminu niewymienionych w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. wymogów dotyczących zawarcia, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą korzystającą z lokalu, do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 2 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 8 Regulaminu trybu postępowania odbiorcy usług w przypadku zaistnienia przesłanek skutkujących zmianą treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków oraz wskazanie sytuacji faktycznych, których wystąpienie skutku takiego nie wywołuje, do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 10 ust. 2 Regulaminu metody ustalania ilości wody dostarczonej do odbiorców usług na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej zarówno z zarządcą nieruchomości jak i użytkownikami lokali w budynkach wielolokalowych sprzecznej z art. 27 ust. 1 u.z.z.w., do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "z.t.p."), a także art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 12 Regulaminu kwestii dotyczących obciążenia gminy kosztami wody pobieranej z publicznych studni lub zdrojów ulicznych, pobieranej do zasilenia publicznych fontann, na cele przeciwpożarowe oraz do zraszania publicznych ulic i terenów zielonych, a także zasad obliczania ilości zużytej na powyższe cele wody, w sytuacji gdy powyższe kwestie reguluje art. 22 pkt 1-3 u.z.z.w., do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 4 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające zarówno na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 14 i 15 Regulaminu, poprzez nieokreślenie w nich warunków przyłączenia do sieci, jak również na przekroczeniu rzeczonego upoważnienia i wskazaniu w § 14 ust. 2 i 3 Regulaminu elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci niewymienionych w art. 19a ust. 4 u.z.z.w., do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 4 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 i 4 Regulaminu przesłanek uzasadniających odmowę wydania warunków przyłączenia do sieci, do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust 3 i 5 pkt 7 u.z.z.w. oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 z.t.p., a także art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 24 Regulaminu przesłanek umożliwiających przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego, w sytuacji gdy powyższe kwestie reguluje art. 8 pkt 1-4 u.z.z.w., do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 8 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie w § 26 ust. 1 Regulaminu zakresu przedmiotowego reklamacji w sposób ograniczający odbiorcom usług prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług, do czego Rada Miejska nie była upoważniona. Z uwagi na podniesione zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 6 ust. 1 i 2; § 7 ust. 4; § 8; § 10 ust. 2; § 12; § 14; § 15; § 16 ust. 2 i 4; § 24 oraz § 26 ust. 1 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator przypomniał, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w. Z uwagi na datę wydania zaskarżonej Uchwały, została ona poddana kontroli w odniesieniu do treści przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2021 r. Skarżący wyjaśnił, że postanowienia, jakie powinien zawierać Regulamin, zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy, a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Uzasadniając zarzuty skargi, Prokurator wskazał na wadliwą redakcję § 6 ust 1 Regulaminu, ustanawiającą niemożliwy do zaakceptowania zakres obowiązków odbiorcy usług. W ocenie Prokuratora, treść tego zapisu sugeruje, że odbiorca usług, eksploatując znajdujące się w jego posiadaniu przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne, powinien reagować w przypadku każdej sytuacji, mogącej stanowić zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obowiązku odbiorcy usług nie ograniczono bowiem jedynie do sytuacji, gdzie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powstałoby np. "w związku" czy też w "w wyniku" eksploatacji będącego w jego posiadaniu przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego czy też bardziej precyzyjnie - gdy znajdujące się w jego posiadaniu przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, np. jego stan techniczny czy sposób eksploatacji, powoduje zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Do zaktualizowania się przedmiotowego obowiązku odbiorcy usług wystarczy natomiast, że korzysta on z przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego znajdującego się w jego posiadaniu ("w trakcie eksploatacji") i podczas tego korzystania zagrożenie owo powstanie. Sama przyczyna rzeczonego zagrożenia nie musi więc leżeć w sposobie eksploatacji czy stanie technicznym przyłącza znajdującego się w posiadaniu odbiorcy usług. Niezależnie od powyższego, Skarżący stwierdził, że Rada Miejska nie była uprawniona do nałożenia na odbiorców usług obowiązków wymienionych w § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu. W art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. organom gminy przyznano kompetencje wyłącznie do określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Poza zakresem delegacji ustawowej pozostawało nałożenie w Regulaminie jakichkolwiek obowiązków w tym zakresie na odbiorców usług. Ponadto tego rodzaju obowiązek nie znajduje oparcia w art. 5 ust. 2 u.z.z.w., który stanowi, że gdy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. W odniesieniu do treści § 7 ust. 4 Regulaminu, Prokurator uznał, że stoi on w opozycji do art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w., zgodnie z którym, do zawarcia umowy zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą korzystają z lokalu wystarczającym jest złożenie wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych oraz spełnienie wymienionych w tym przepisie wymagań, przy czym żaden z nich nie nakłada na osobę korzystającą z lokalu, powinności wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Poza tym, z art. 19 ust. 5 pkt 2 oraz art. 6 ust. 6 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do nakładania na obywateli obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów. W kontekście zarzutu wadliwości uregulowania przyjętego w § 8 Regulaminu, Skarżący zauważył, że ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. upoważnił organ gminy wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, to brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego brzmienia § 10 ust. 2 Regulaminu, Prokurator podkreślił, że zapis ten nie odpowiada ustanowionej w art. 27 ust. 1 u.z.z.w. metodzie ustalania ilości wody dostarczonej do nieruchomości, którą określa się na podstawie wskazań wodomierza, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Rada gminy w ramach stanowienia regulaminu nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków. W kwestii uregulowań zawartych w § 12 Regulaminu w skardze wskazano, że nawet abstrahując od okoliczności, iż art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. nie przewiduje możliwości uregulowania ww. kwestii w Regulaminie, to obowiązek ponoszenia przez gminę kosztów wody zużytej na powyższe cele wprowadza już art. 22 pkt 1-3 u.z.z.w. Zapis Regulaminu powiela zatem regulacje ustawowe, szczegółowo określone w przywołanym wyżej przepisie u.z.z.w. W ocenie autora skargi, podobnie rzecz ma się w przypadku § 24 Regulaminu. Prokurator wyjaśnił, że powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, jest co do zasady, w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej zabiegiem niedopuszczalnym i traktowanym jako rażące naruszenie prawa. Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia prawa, polegającego zarówno na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 14 i 15 Regulaminu, poprzez nieokreślenie w nich warunków przyłączenia do sieci, jak również na przekroczeniu rzeczonego upoważnienia i wskazaniu w § 14 ust. 2 i 3 Regulaminu elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci niewymienionych w art. 19a ust. 4 u.z.z.w., Skarżący stwierdził, że analiza rozdziału 5 Regulaminu zatytułowanego "Warunki przyłączania do sieci" prowadzi do wniosku, iż nie realizuje on delegacji wynikającej z przepisu art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. W rozdziale tym wskazano bowiem jedynie tryb występowania z wnioskiem o wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz elementy takiego wniosku (§ 14), a także terminy, w jakich wydaje się warunki przyłączenia do sieci, ich elementy i datę ważności; określono również warunek przystąpienia do robót przyłączeniowych oraz wskazano, iż każda nieruchomość powinna być przyłączona do sieci odrębnym przyłączem (§ 15). Są to jedyne regulacje ustanowione w rozdziale 5 Regulaminu i nie sposób pośród nich znaleźć takowych, które określałyby w istocie warunki przyłączania do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. "Warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być natomiast utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.); Poza powyższym, zdaniem Prokuratora Rada Gminy przekroczyła przyznane jej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. upoważnienie ustawowe, wskazując w § 14 ust. 2 i 3 Regulaminu, że we wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy podać numer księgi wieczystej nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, a także załączyć do niego oświadczenie o dysponowaniu tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy wniosek łub wskazać okoliczności uprawdopadabniające fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Rzeczone wymagania nie są objęte dyspozycją art. 19a ust. 4 u.z.z.w. Przepis art. 15 u.z.z.w. narusza także dyspozycja § 16 ust. 2 i 4 Regulaminu, gdyż gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. W przekonaniu Skarżącego, upoważnienia ustawowe zostało również przekroczone poprzez uregulowanie w § 26 ust. 1 Regulaminu zakresu przedmiotowego reklamacji w sposób ograniczający odbiorcom usług prawo do składania zastrzeżeń jedynie co do "świadczonych usług". Tego rodzaju zapis stanowi sprzeczne z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. zawężenie zakresu spraw, w których możliwe jest wywiedzenie reklamacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie. Organ miejski wyjaśnił, że postanowienia § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu wprowadzają regulację (uprawnieninie dla przedsiębiorstwa wymagania określonego działania) umożliwiające utrzymanie minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Obowiązki nałożone na odbiorcę są odzwierciedleniem wprowadzonego dla przedsiębiorstwa prawa do wymagania od odbiorcy określonego działania. Konieczność wprowadzenia takiego rozwiązania wynika z braku możliwości podjęcia skutecznych działań zmierzających do utrzymania w należytym stanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo nie jest w jego posiadaniu. Wprowadzenie tej regulacji umożliwia zarazem zachowanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zdaniem Rady Miasta, poza uprawnieniem do określenia obowiązków przedsiębiorstwa znajduje się także kompetencja do ustalenia praw. Ustosunkowując się do zarzutu wadliwości § 7 ust. 4 Regulaminu, Rada Miasta wyjaśniła, ze zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym wymaga m.in. wyposażenia instalacji wodociągowej w budynku w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych. Ponieważ - zgodnie z art. 6 ust. 8 u.z.z.w. - osoba korzystająca z lokalu (a zgłoszona we wniosku o zawarcie umowy) jest obowiązana udostępnić swój lokal w celu zainstalowania wodomierzy (w razie braku licznika) oraz dokonywania ich odczytów, legalizacji, konserwacji i wymiany, jej udział w realizacji umowy jest niewątpliwy. W odniesieniu do zarzutów Skarżącego dotyczących treści § 8 Regulaminu, w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że przepis ten wskazuje jedynie na obowiązek informowania o zmianach mogących mieć wpływ na zmianę umowy z przedsiębiorcą. Nie reguluje on natomiast kwestii związanych z samą zmianą umowy. Co do postanowień § 10 ust. 2 Regulaminu, Rada Miasta uznała, że przedmiotowa regulacja nie jest sprzeczna z normą wyrażoną w przepisach powszechnie obowiązujących. Ww. zapis wskazuje jedynie na możliwość dokonywania rozliczeń cząstkowych w sytuacji występowania kilku wodomierzy na jednej linii dostawy wody w taki sposób, aby można było uwzględnić odczyty wodomierzy pośrednich. W ocenie Rady, również unormowania zawarte w § 12 i § 24 Regulaminu nie są sprzeczne z prawem. Są ewentualnie powtórzeniem regulacji prawa powszechnie obowiązującego wprowadzonych do Regulaminu w celu porządkowym. Zdaniem organu Miasta, kwestionowana regulacja § 14 i § 15 Regulaminu zwiera niezbędne elementy składające się na warunki przyłączenia do sieci, a rzekome przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie jako informacji o nieruchomości nr księgi wieczystej należy uznać za niezasadne. Niewątpliwie nr księgi wieczystej jest daną odnoszącą się do nieruchomości tak samo jak inne dane wskazane w art. 19 a ust. 4 u.z.z.w. Rada Miasta wyjaśniła ponadto, że Regulamin w § 16 ust. 2 i 4 nie wskazuje przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia do sieci, a jedynie dokonuje interpretacji skutków niespełnienia przesłanek pozytywnych, które wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie wykładni a contrario jest powszechnie dopuszczoną praktyką. Wreszcie w odniesieniu do zarzutu nieprawidłowej treści § 26 ust. 1 Regulaminu, Rada Miasta nie zgodziła się ze Skarżącym, że ww. regulacja wprowadzająca zakres reklamacji została skonstruowana a w taki sposób, iż dokonano ograniczenia prawa odbiorcy do reklamacji. Pojęcie jakości świadczonych usług wprowadzone w Regulaminie posiada szerokie znaczenie. Usługi świadczone należycie powinny spełniać wszystkie wymagania ustalone przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12, LEX nr 1392334 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, LEX nr 1218496). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia prawa, w odniesieniu do kwestionowanych w skardze zapisów skarżonego Regulaminu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań Sąd zobowiązany jest jeszcze nadmienić, że z cytowanego wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika możliwość częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Tylko gdy wadliwe przepisy skutkują dezintegracją postanowień całej uchwały, niezbędne jest stwierdzenie nieważności takiego aktu prawa miejscowego w całości. W przeciwnym zaś razie nieważność dotyczyć może tylko części uchwały. Takie rozstrzygnięcie, pozwala wyeliminować z obrotu prawnego część regulacji podjętej przez radę gminy z przekroczeniem kompetencji ustawowej, a jednocześnie daje możliwość stosowania danej uchwały w pozostałym zakresie. W ocenie tutejszego Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Poza tym przypomnieć przyjdzie, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skarżącego ani co do zakresu zaskarżonego aktu czy czynności, ani co do sposobu pozbawienia ich mocy wiążącej, nawet jeśli wnioski takie zostały wyraźnie w skardze skonstruowane (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 518, Wyd. WK 2016). Wreszcie wymaga wskazania, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej Uchwały w sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.z.z.w. w brzmieniu nadanym m.in. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2180) zmieniającą u.z.z.w. z dniem 12 grudnia 2017 r. Zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu [...] listopada 2021 r. w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w., który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tej normie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Przystępując do oceny kwestionowanych w skardze postanowień załącznika do zaskarżonej Uchwały wskazać przyjdzie, że w myśl § 6 ust. 1 Regulaminu: "Jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu Odbiorcy usług, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo, Odbiorca usług jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia." Z kolei w § 6 ust. 2 Regulaminu wskazano, że "W przypadku, gdy Odbiorca usług pomimo wezwania nie usunie zagrożenia, o którym mowa w ust. 1, Przedsiębiorstwo ma prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia." Sąd w pełni podzielił ocenę przytoczonych postanowień Regulaminu przedstawioną w skardze, uznając, że przedmiotowe przepisy naruszają art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1 i 2 u.w.w.z. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, w których wyrażone zostały zasady przyznające organom samorządu terytorialnego prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Przede wszystkim skarżący Prokurator trafnie wskazał, że przepis art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. nie przyznaje organom gminy (miasta) kompetencji do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jakichkolwiek obowiązków względem odbiorców usług, związanych z potrzebą zapewnienia świadczenia usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Już z literalnego brzmienia przywołanego wcześniej przepisu wynika, że celem tej regulacji jest określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez rzeczone przedsiębiorstwo (por. przywołany w skardze wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 231/18, LEX nr 2534282). Poza zakres wspomnianej delegacji ustawowej wykracza zaś nałożenie w przedmiotowym zakresie obowiązków na odbiorców usług. Należy odnotować, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług wodociągowych i kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" w szczególności odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 316/19, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). W tym kontekście słusznie zwraca również uwagę Prokurator, że w myśl art. 5 ust. 2 u.z.z.w., jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Tym samym, wszelkie inne obowiązki dotyczące zapewnienia prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym, mogą być nakładane na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 820/18, LEX nr 2636143). Poza powyższym, uzasadnione zastrzeżenia budzi już samo zredagowanie kontrolowanych norm z § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu. Z ich treści wynika bowiem nie tyle obowiązek odbiorcy usług polegający na zagwarantowaniu prawidłowego działania przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, co "zapobieganie" powstaniu samego nawet "zagrożenia" istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Tak więc odbiorca usług został zobowiązany nie tylko do przeciwdziałania nieprawidłowościom mogącym powstać "w wyniku" wadliwego funkcjonowania będących w jego posiadaniu przyłączy, np. z uwagi na ich stan techniczny, ale do zapobiegania wszelkim zagrożeniom, jakie mogą powstać w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, stwarzających ryzyko istotnego obniżenia poziomu usług realizowanych przez przedsiębiorstwo. W konsekwencji powyższych uregulowań, na odbiorcę został niejako przerzucony ciężar odpowiedzialności także za tego rodzaju sytuacje, na które może on nie mieć realnego wpływu, bądź które nie są wynikiem zaniedbań lub nieprawidłowego postępowania odbiorcy usług. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że omawiane przepisy Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za oczywiście uzasadnione uznał również zarzuty skargi dotyczące wadliwości postanowień zamieszczonych w § 7 ust. 4 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że: "Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego Przedsiębiorstwo zawiera umowy z korzystającymi z lokali osobami, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 6 ust. 6 ustawy, a osoba korzystająca z lokalu wystąpi także z wnioskiem o zawarcie umowy." Zgodnie z art. 6 ust. 6 u.z.z.w., na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli: 1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych; 2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą; 3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody; 4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody; 5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami; 6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali. Rację ma skarżący Prokurator, że cytowany przepis w żadnym razie nie nakłada na osobę korzystającą z lokalu, obowiązku indywidualnego wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Z brzmienia przywołanego przepisu jasno wynika, że przedmiotowa umowa z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym zawierana jest na wniosek właściciela lub zarządcy takiego budynku lub budynków, po spełnieniu określonych tam warunków. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu – jak słusznie zauważa Skarżący – jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Wskazany wcześniej art. 6 ust. 6 u.z.z.w. wskazuje natomiast, że dla zawarcia umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym jest wniosek właściciela lub zarządcy takiego budynku lub budynków. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe warunki, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Wskazane zaś w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 7 ust. 4 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Kolejnymi zakwestionowanymi przez Prokuratora są postanowienia § 8 Regulaminu. Stosownie do ust. 1 tej jednostki redakcyjnej: "Wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści Umowy, Odbiorca usług powinien zgłaszać Przedsiębiorstwu w terminie 7 dni licząc od wystąpienia zmiany." Jednocześnie w ust. 2 wskazano, że: "Zastosowanie przez Przedsiębiorstwo nowej taryfy lub grupy taryfowej nie wymaga zmiany Umowy." Wymaga ponownego podkreślenia, że zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Przywołany przepis u.z.z.w. jednoznacznie nakazuje określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych – który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny – zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. W konsekwencji, zapisy odnoszące się do samej treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogą znaleźć się w postanowieniach regulaminu (por. np. wyroki: NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/20; WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 572/20; WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2021r., sygn. akt II SA/Rz 613/21; WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 561/19; CBOSA). Przedstawioną wykładnię potwierdza treść art. 6 ust. 3 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy wynika, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Jak już wyjaśniono, zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07; WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13; WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 556/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; CBOSA). Niewątpliwie przepisy ustawowe narusza także treść § 10 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku zawarcia umów z zarządcą nieruchomości i użytkownikami lokali w budynkach wielolokalowych, ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie wskazań wodomierzy mieszkaniowych z uwzględnieniem różnicy wskazań wodomierza głównego i sumą wskazań wodomierzy mieszkaniowych. Tymczasem, jak słusznie zauważył skarżący Prokurator, sposób ustalania ilości pobranej wody i przeciętne normy zużycia wody zostały w wyczerpujący sposób uregulowane w przepisach rangi ustawowej, tj. w art. 27 u.z.z.w. oraz przepisach wykonawczych, a to w § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472 z późn. zm.) Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Powyższe precyzuje też § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Wskazane przepisy ustalają metody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku, gdy jedna jest nieskuteczna. Kwestionowany zapis załącznika do Uchwały – wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę – określa inną niż wynikająca wprost z ustawy metodę ustalania ilości pobranej wody. Przepis art. 27 u.z.z.w. nakazuje dokonywać pomiaru ilości zużytej wody na podstawie wskazań wodomierza głównego a w jego braku przy zastosowaniu przeciętnych norm zużycia, określonych rozporządzeniem ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, wydanym na podstawie delegacji z art. 27 ust. 3 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 578/21, CBOSA). W żadnym przypadku przepis ten nie dopuszcza możliwości określania wskazanych wartości w oparciu o "odczyty wodomierzy pośrednich", na co wskazuje Rada Miasta w odpowiedzi na skargę. Zaskarżone postanowienie § 10 ust. 2 Regulaminu ustala zatem metodologię rozliczania za dostarczoną wodę w sposób sprzeczny/istotnie zmodyfikowany z ww. przepisami, w tym art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu jest dopuszczalne tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. w sprawie II SA/Wr 2572/02 - Dz. Urz. Opls. 2003/78/1520; wyrok NSA z 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02; wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02; § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej), a takiego upoważnienia w sprawie ustalenia nowego sposobu rozliczania odbiorców z ilości pobranej wody, w tej sprawie nie ma. Tutejszy Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażane w judykaturze, zgodnie z którym, regulacja art. 27 u.z.z.w. dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków jest wyczerpująca, a rada gminy w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/21, CBOSA). Ze zbliżonych powodów za wadliwe Sąd uznał unormowanie zawarte w § 12 Regulaminu, w którym wskazano, że: "Za wodę pobraną: 1) z publicznych studni lub zdrojów ulicznych, do zasilenia publicznych fontann; 2) na cele przeciwpożarowe; 3) do zraszania publicznych ulic, terenów zielonych; Przedsiębiorstwo obciąża Urząd Miasta i Gminy K. na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie." Przepis ten stanowi w gruncie rzeczy powtórzenie art. 22 u.z.z.w. ustanawiającego zasadę, wedle której przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za: 1) wodę pobraną z publicznych studni i zdrojów ulicznych; 2) wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe; 3) wodę zużytą do zraszania publicznych ulic i publicznych terenów zielonych. Z kolei w § 24 Regulaminu określono przypadki, w których przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jak również obowiązki i sposób postępowania przedsiębiorstwa w razie zaistnienia wskazanych sytuacji. Regulacja ta w gruncie rzeczy jest tożsama z treścią obowiązujących rozwiązań ustawowych, zamieszczonych w art. 8 u.z.z.w. i stanowi jedynie ich wierne przytoczenie. Jak już uprzednio Sąd wyjaśnił, wadą kwalifikowaną dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów wadliwego skonstruowania w Regulaminie postanowień § 14 i 15, Sąd stwierdził, że także i one zasługują na aprobatę. W myśl § 14 Regulaminu: "1. Przyłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej następuje po złożeniu wniosku o wydanie warunków przyłączenia i spełnieniu technicznych warunków przyłączenia, określonych przez Przedsiębiorstwo, zwanych dalej warunkami przyłączenia. 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1 zawiera: 1) dane identyfikujące wnioskodawcę, w tym imię, nazwisko (lub nazwę) i adres wnioskodawcy wraz z danymi umożliwiającymi kontakt z wnioskodawcą; 2) adres nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci wraz z podaniem jej numeru księgi wieczystej. W przypadku gdy nieruchomość nie posiada księgi wieczystej osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zobowiązana jest podać numer ewidencyjny działki; 3) określenie ilości przewidywanego poboru wody z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych; 4) określenie przewidywanej ilości odprowadzanych ścieków i ich rodzaju, a w przypadku dostawców ścieków przemysłowych, również jakości odprowadzanych ścieków oraz zastosowanych lub planowanych do zastosowania urządzeń podczyszczających; 5) opis nieruchomości, do której będzie dostarczana woda, lub z której będą odprowadzane ścieki, w szczególności określenie jej lokalizacji, powierzchni, sposobu zagospodarowania, a także przeznaczenia; 6) wskazanie planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody i/lub odprowadzania ścieków. 3. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć : 1) oświadczenie o dysponowaniu tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy wniosek lub wskazać okoliczności uprawdopodobniające fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; 2) szkic (mapę) sytuacyjny, określający usytuowanie przyłączanej do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, nieruchomości wraz z proponowanym przebiegiem planowanego przyłącza względem istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz innych obiektów i urządzeń. 4. Wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1 i 2 Przedsiębiorstwo sporządza i udostępnia w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej." Przepis § 15 stanowi z kolei, że: "1. Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej Przedsiębiorstwo wydaje w terminach: 1) 21 dni od daty złożenia kompletnego wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej; 2) 45 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach; 3) w przypadku skomplikowanego charakteru wydania warunków przyłączenia do sieci, w tym konieczności przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, terminy, o którym mowa w pkt. 1) i 2) mogą ulec przedłużeniu odpowiednio o kolejne 21 albo 45 dni. 2. Warunki przyłączenia ważne są dwa lata od dnia ich wydania. 3. Warunki przyłączenia określają, co najmniej: 1) miejsce i sposób przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym miejsce zainstalowania wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego; 2) maksymalną ilość wody dostarczanej do nieruchomości; 3) maksymalną ilość ścieków odprowadzanych z nieruchomości i ich jakość; 4) informacje o rodzaju i zawartości dokumentów, jakie powinien przedłożyć podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci w celu realizacji przyłącza; 5) sposób kontroli prac wykonawczych oraz dotrzymywania realizacji wymagań określonych w warunkach przyłączenia; 6) informację o konieczności wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej i dokonania odbioru wybudowanego przyłącza. 4. Warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest zgłoszenie Przedsiębiorstwu terminu rozpoczęcia robót, co najmniej 3 dni robocze przed ich rozpoczęciem. 5. Każda nieruchomość powinna być przyłączona do sieci odrębnym przyłączem wodociągowym i/lub przyłączem kanalizacyjnym. Zdaniem Sądu, treść § 14 Regulaminu w oczywisty sposób narusza dyspozycję art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. albowiem unormowanie to zostało ustanowione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zakres upoważnienia ustawowego wynikający z powołanego przepisu ustawy nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyroki: WSA w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17; WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r. II SA/Ol 150/19; WSA w Łodzi z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20 - nieprawomocny; CBOSA). O zasadności powyższego wniosku świadczą również zmiany w zakresie dotyczącym określenia przez ustawodawcę warunków przyłączenia do sieci, dokonane na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), którym to do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzono art. 19a, który w ust. 4 przewiduje, jakie elementy obligatoryjnie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. W drodze przywołanej nowelizacji ustawodawca za konieczne uznał uregulowanie w sposób bardziej szczegółowy warunków przyłączenia do sieci i najważniejszych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia. Z przepisu art. 19a u.z.z.w. jednoznacznie wynika przy tym, że przyłączenie do sieci następuje na pisemny wniosek podmiotu zainteresowanego. W konsekwencji powyższego, skoro przedmiotowe zagadnienie zostało unormowane na poziomie ustawy, to niedopuszczalne jest jego jednoczesne regulowanie w akcie prawa miejscowego. Konkludując należy stwierdzić, że w kontrolowanym przepisie § 14 Regulaminu w sposób nieuprawniony uregulowano kwestię unormowaną już w przepisach rangi ustawowej. Zapisy § 14 zaskarżonego Regulaminu stanowią również wykroczenie poza delegację ustawową, przyznając przedsiębiorstwu uprawnienie do sporządzania wzoru wniosku (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19, LEX nr 2655365; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, LEX nr 2634367). Treść § 15 ust. 1-2 Regulaminu stanowi natomiast całkowicie niedopuszczalne - w świetle konstytucyjnej zasady hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego oraz zasad techniki prawodawczej - dosłowne powtórzenie unormowań ustawowych zamieszczonych w art. 19a ust.1, 2 i 7 u.z.z.w. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poza tym stanowisko wyrażane w judykaturze, zgodnie z którym "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców czy też przybliżony termin, w którym to przyłączenie ma nastąpić. Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 498/22, LEX nr 3430031; wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 932/19, CBOSA; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA). Kryteriów tych nie spełnia brzmienie § 15 ust. 3-5 Regulaminu, które określają z jednej strony postanowienia dokumentu wydawanego przez przedsiębiorstwo, z drugiej zaś strony odnoszą się do technicznych obostrzeń i wymagań stawianych przy dostępie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (ust. 3-5), a nie określają "warunków przyłączenia do sieci". Ponadto wypada w tym miejscu nadmienić, że żaden przepis, w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Analizując dalej postanowienia załącznika do zaskarżonej Uchwały Sąd doszedł do wniosku, że w skardze zasadnie wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowień § 16 ust. 2 Regulaminu. Stanowi on, że: "Przedsiębiorstwo odmówi wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej w przypadku niewystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w ust. 1." W ocenie Sądu, wadliwe jest także unormowanie zamieszczone w § 16 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym: "Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci, również w przypadku gdy przyłącze zostało wykonane bez uzyskania warunków przyłączenia bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami i/lub uzgodnionym planem sytuacyjnym." Zawarty w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych) po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Dlatego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny zgodnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż rada gminy nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (zob. wyroki: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 887/19, LEX nr 2746316; WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 727/21, CBOSA). Poważne wątpliwości budzi ponadto dyspozycja § 26 ust. 1 Regulaminu, wedle którego: "Odbiorca usług ma prawo zgłaszania reklamacji dotyczących jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za usługi." Sąd uznał w tym zakresie za słuszne argumenty Skarżącego, że brzmienie ww. przepisu Regulaminu może być przyjmowane jako nieuprawione w świetle art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. zawężenie regulacji ustawowej zamieszczonej w art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W pojęciu "standardy obsługi odbiorców usług", którym posłużył się ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8, nie mieści się zatem jakiekolwiek uprawnienie do ograniczania odbiorcom prawa do składania zastrzeżeń co do działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jakiekolwiek zawężanie sposobów wnoszenia reklamacji nie znajduje oparcia w dyspozycji tego przepisu (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19; wyrok WSA w Białymstoku z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 377/21; CBOSA), co w ocenie Sądu należy odnosić również do całego spektrum obowiązków przedsiębiorstwa względem odbiorców usług, wynikających tak z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i zawartych umów. Według art. 5 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Posłużenie się przez lokalnego prawodawcę w § 26 ust. 1 Regulaminu sformułowaniem "jakości" świadczonych usług wymaga odwołania się do językowego znaczenia tego pojęcia, jako np. "wartości czegoś" (Słownik Języka Polskiego PWN) czy też "miary wartości przedmiotów materialnych lub niematerialnych, odnoszącej się do tego, czego nie można zliczyć, zważyć lub zmierzyć" (Wielki Słownik Języka Polskiego). Innymi słowy, w przypadku świadczenia usług może chodzić o pewien ich "poziom", "klasę". Oznacza to, że w świetle treści § 26 ust. 1 Regulaminu, odbiorca usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe i kanalizacyjne byłby uprawniony do ewentualnego zgłaszania zastrzeżeń tylko względem tak ogólnie pojętego ich standardu, który w art. 5 ust. 1 u.z.z.w. odnoszony jest przede wszystkim do "jakości dostarczanej wody i odprowadzania ścieków". Można mieć natomiast poważne wątpliwości, czy owa "jakość świadczonych usług" odnosi się również do wskazanej w art. 5 ust. 1 - ilości, ciągłości i niezawodności dostaw. W sytuacji braku podstaw ustawowych by ograniczać w ten sposób prawa odbiorcy usług, należało stwierdzić, że zapis § 26 ust. 2 Regulaminu także narusza przywołane wyżej przepisy rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze oraz opisane istotne naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w., polegające przede wszystkim na przekroczeniu delegacji ustawowej a także niedopuszczalnym powielaniu i modyfikacji treści przepisów wyższej rangi, Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanych w skardze postanowień załącznika do Uchwały, jako istotnie naruszających prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Istotnym w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego Regulaminu w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jego zapisów, był obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje Uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15). Wobec pozytywnej odpowiedzi na to pytanie Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności tylko niektórych zapisów Regulaminu nie skutkuje utratą przez Uchwałę podstaw do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym i regulowania przedmiotowych zagadnień. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.