II SA/Sz 696/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G." I. stwierdza nieważność załącznika do uchwały w części dotyczącej § 8, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 25 ust.10 pkt 2, § 25 ust.10 pkt 3; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. , dalej: "Prokurator" złożył skargę na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G. " (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 23 grudnia 2021 r., poz. 5895 – dalej: "uchwała") i wniósł o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 8, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 25 ust. 5-7 oraz § 25 ust. 10 załącznika do uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] (dalej: "regulamin") Prokurator zarzucił organowi: 1) istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) – dalej: "u.z.z.w." oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej: "Konstytucja RP" polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały na osobę, która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy, obowiązku przedstawienia Przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w § 6; 2) istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 18-21 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu rozwiązania umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług, czasu trwania umowy, formy wypowiedzenia umowy, czasu rozwiązania umowy pomimo, iż zgodnie z zapisem art. 6 ust. 3 u.z.z.w. - przedmiotowa materia winna zostać uregulowana w treści umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług. 3) istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały dodatkowego stanu faktycznego, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków oraz wskazanie w § 25 ust. 10 obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne w przypadku stwierdzenia nielegalnego poboru lub odprowadzania ścieków, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 8 u.z.z.w.; 4) istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 25 ust. 5-7 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków oraz sposobu ich ustalania w przypadku braku urządzeń pomiarowych podczas gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w.; 5) istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 25 ust. 10 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 8 ust. 1 u.z.z.w., a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma przedstawił stanowisko dotyczące postawionych w skardze zarzutów. W zakresie zarzutu dotyczącego § 8 regulaminu (dot. pkt 1 skargi) wskazał, że w świetle przywoływanego w skardze przepisu art. 6 ust. 4 u.z.z.w. żądanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączonej nieruchomości" jest jedyną możliwością zweryfikowania przez to przedsiębiorstwo dopuszczalności zawarcia danej umowy. Żaden z przywołanych przez Prokuratora argumentów nie wskazuje na niedopuszczalność funkcjonowania w regulaminie treści, jaka zawarta jest w jego § 8, wręcz potwierdzają słuszność jej zastosowania. Odnosząc się natomiast do odesłania do § 6 regulaminu, to należy przyznać rację Prokuratorowi, że w tym zakresie nastąpił błąd, jednakże nie w takim zakresie jak wskazuje Prokurator. Prawidłowe odesłanie, w tym przepisie powinno kierować do kolejnego przepisu regulaminu, tj. § 9. Organ podniósł, że w przypadku uznania przez Sąd, że przepis § 6 nie może ostać się z wadliwym odesłaniem, to wnosi o uchylenie § 8 regulaminu wyłącznie w część i zwrotu "z zastrzeżeniem § 6". Uchylenie tego fragmentu nie spowoduje braku stosowania przepisu § 9 regulaminu, do którego to odesłanie powinno kierować, a tym samym pozwoli osiągnąć Sądowi zamierzony cel. W zakresie zarzutu dot. § 18-21 regulaminu (dot. pkt 2 skargi), organ uznał, że kwestionowane postanowienia regulaminu stanowią wypełnienie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a który to przepis nakazuje, aby w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określono warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Organ nie zgodził się, że zacytowane powyżej regulacje nie dotyczą tej materii. Nie naruszają one przy tym przepisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zdaniem organu rzeczą oczywistą jest, że w sytuacji, gdy przepis art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określa, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. nakazuje, aby regulamin określał "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", to postanowienia te będą się krzyżować. Nie oznacza to jednak, że organ nie jest uprawniony do dookreślania, w granicach upoważnienia z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., jak powinny wyglądać niektóre z istotniejszych elementów takiej umowy. Odmienne stanowisko powodowałoby konieczność przyjęcia, że pkt 2 w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. jest zbędny, co przeczyłoby założeniu racjonalności ustawodawcy. Odnośnie zarzutu dot. § 22 i § 25 ust. 10 regulaminu (dot. pkt 3 skargi), organ podniósł że trudno zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, bowiem przepis ten w żadnym zakresie nie wprowadza dodatkowej przesłanki, na podstawie której przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków. Zdaniem organu określa on jedynie obiektywne konsekwencje mogące pojawić się po rozwiązaniu umowy. Oczywistym przy tym jest, że tego rodzaju działanie musi zostać przeprowadzone zgodnie z prawem i nie następuje każdorazowo. W przepisie tym świadomie użyto zwrotu "może zaprzestać", a nie "zaprzestaje". W ocenie organu regulacja § 25 ust. 10 regulaminu nie narusza w żadnym zakresie przepisu art. 8 ust. 1 u.z.z.w., bowiem jest jego uzupełnieniem umożliwiającym odbiorcy regulaminu kompleksowe i pełne zrozumienie kierowanych do niego praw i obowiązków. Jednym z nadrzędnych celów każdego aktu powszechnie obowiązującego (jakim niewątpliwie jest skarżony regulamin będący aktem prawa miejscowego) jest jego czytelność. Organ stwierdził, że zarzut dotyczący § 25 ust. 5-7 regulaminu (dot. pkt 4 skargi), co do zawartego niedopuszczalnego postanowienia powielającego treść art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w., także nie jest uzasadniony. Organ podkreślił, że kierował się koniecznością zachowania czytelności stanowionego przez siebie aktu prawnego. W ocenie organu konieczne jest wskazanie w treści regulaminu postanowień zawartych w § 25 ust. 5-7. Odnośnie zarzutów zawartych w pkt 5 skargi Prokuratora organ wskazał, że stanowisko w tym zakresie wyraził w rozwinięciu odpowiedzi na zarzut z pkt 4 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] września 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony poinformowano o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak; "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny". Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej "p.p.s.a.". Jeżeli dany przepis regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności. Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej "z.p.t.", a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z z.t.p. nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. Zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Stąd mając na uwadze powyższe, odnośnie zarzutu dotyczącego § 25 ust. 5-7 Regulaminu, którego materia powiela art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w., uznać należy, że powtórzenie zapisów ustawowych, choć jest naruszeniem z.p.t. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi raz jeszcze należy podkreślić, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała (regulamin jako załącznik do uchwały) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu. Zaskarżona uchwała podlega badaniu w świetle przepisów u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.z.z.w., rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (art.19 ust. 2 u.z.z.w.). Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 3 u.z.z.w.). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem Sądu, art. 19 ust. 5 u.z.z.w. odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług i zakres tego przepisu jest otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "w tym"- które należy czytać jako "w szczególności", co oznacza, iż poza wymienionymi zagadnieniami od pkt 1 do pkt 9, może określać prawa i obowiązki ww. podmiotów również w innych kwestiach o ile nie są one sprzeczne z regulacjami u.z.z.w. w tym przepisami wykonawczymi do ustawy jeśli takowe odnośnie regulowanych przez Radę zagadnień ustawa lub przepisy wykonawcze zawiera. Odnośnie zarzutu nr 1 wskazać należy, że zakwestionowany § 8 Regulaminu brzmi: "Składając wniosek określony w § 7 osoba, której nieruchomość została przyłączona do sieci, jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu dokument określający aktualny stan prawny przyłączonej nieruchomości, z zastrzeżeniem § 6." Zdaniem Prokuratora, organ w zapisie § 8 Regulaminu przekroczył zakres delegacji ustawowej przez nałożenie na osobę, wnioskującą o zawarcie umowy obowiązku przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w § 6. Prokurator wskazał, że prawdopodobnie organowi chodziło o wyjątek z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Prokurator, powołując się na treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. podał, że ustawodawca od osoby, ubiegającej się o zawarcie umowy przyłączenia do sieci, wymaga tylko złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. W ww. przepisie nie wymaga się przedłożenia żadnych dodatkowych dokumentów. Organ stwierdził, że nie naruszył prawa, zaś żądany dokument jest jedyną możliwością zweryfikowania przez przedsiębiorstwo dopuszczalności zawarcia umowy w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Organ podał, że faktycznie w zaskarżonym paragrafie błędnie odesłano do § 6, winno być do § 9, który stanowi, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po wykazaniu przez nią faktu korzystania z przyłączanej nieruchomości. Organ wniósł o oddalenie zarzutu Prokuratora, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tego paragrafu w części w zakresie słów "z zastrzeżeniem § 6". Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w., dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą ścieków. Na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Na mocy art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Usprawiedliwione są zatem zarzuty skargi dotyczące § 8 zaskarżonego Regulaminu. Rację ma skarżący twierdząc, że warunki zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym a odbiorcą usług określa art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Przepis ten nie wymaga, aby do wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków dołączać jakiekolwiek dokumenty. Brak jest więc podstawy prawnej do żądania od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy, dołączenia do wniosku dokumentu dotyczącego stanu prawnego przyłączanej nieruchomości jak wymaga tego § 8 Regulaminu. Zwrócić należy równocześnie uwagę na to, że art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi wprost, że umowę zawiera się niezależnie od tego czy odbiorca ma tytuł prawny do nieruchomości, czy też nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Paragraf 8 zaskarżonego Regulaminu w zakresie w jakim żąda określenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości narusza zatem unormowanie art. 6 ust. 4 u.z.z.w. modyfikując jego brzmienie. Z powyższych względów przyjąć należy, że § 8 Regulaminu w sposób rażący narusza unormowanie art. 6 ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez modyfikację ich brzmienia. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że unormowania podustawowe nie mogą zmieniać, czy też modyfikować treści ustaw. Narusza to bowiem normy konstytucyjne to jest art. 7 i 94 Konstytucji RP. Odnośnie zarzutu nr 2 i 3 a dotyczącego § 18-21 i § 22 Regulaminu wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. wzoru wniosku o zawarcie umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2364/18, z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 63/19, WSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18). W związku z tym lokalny prawodawca nie może już wkraczać w tę materię. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza przepisów § 18, §19, § 20, §21 i § 22 Regulaminu dotyczącego rozwiązania umowy prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z ww. art. 19 u.z.z.w. Zakres delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy. Tym bardziej, że w § 22 Regulaminu w ocenie Sądu, doszło do przekroczenie także do delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Przepis ten nie pozwala na uregulowanie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez gminę w taki sposób, jak uczyniła to Rada. W regulaminie była ona władna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wymieniony w art. 8 ust. 1 ustawy, w którym wskazano na następujące sytuacje, kiedy: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu. 3. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego 2, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Wskazanie zatem w regulaminie dodatkowych stanów faktycznych, niż zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy. Podobne stanowisko zajęto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2018 r. II OSK 994/16 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19. W orzecznictwie zwrócono też uwagę, że zapis regulaminu o kwestionowanej treści – by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy – winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. Jedynie taki zapis – zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody – byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 22 Regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19). Sąd stwierdził zatem nieważności § 18, §19, § 20,§ 21, § 22 Regulaminu. Odnośnie zarzutu nr 3 i nr 5 co do § 25 ust. 10 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu zgodzić się należy z Prokuratorem, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie daje prawa radzie miasta do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, bowiem oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że organ w § 25 ust. 10 pkt 2 Regulaminu nie tylko wkroczył w materię regulowaną ustawą, lecz również ją zmodyfikował, gdyż wskazał na obowiązek przedsiębiorstwa czyli obligatoryjne odcięcie lub zamknięcia przyłącza w przypadku stwierdzenia jego nielegalnego charakteru, podczas gdy ustawa w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. (o czym była mowa) stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne tj. że decyzja należy do przedsiębiorstwa. Sąd stwierdził zatem nieważności § 25 ust. 10 pkt 2 Regulaminu. Zgodzić się należy także z zarzutem Prokuratora odnośnie regulacji zawartej w § 25 ust. 10 pkt 3 Regulaminu. Art. 27 u.z.z.w. i wydane rozporządzenia w oparciu o delegację z ust. 2 i ust. 3 art. 27 u.z.z.w., określa normy zużycia wody i odprowadzania ścieków zaś art. 28 u.z.z.w. określa konsekwencje bezumownego pobierania wody lub odprowadzania ścieków. Przepisy te określają szczegółowe zasady płatności za wodę i ścieki, sposób rozliczania nadpłaty oraz możliwość obciążenia odbiorcy kosztami dochodzenia roszczeń. Rada gminy nie jest przy tym uprawniona do regulowania kwestii rozliczeń za wodę w sposób odmienny niż wynika z przepisów ustawy czy przepisów wykonawczych. Podobnie przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie upoważnił rady miasta do określenia sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków. Przedmiotowa materia została uregulowana w art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w. Zatem należy stwierdzić, że Rada określając sposób ustalania ilości odprowadzonych ścieków przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 ww. ustawy i wkroczyła w materią uregulowaną ustawą, dodatkowo ją modyfikując, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji przyjąć należy, że w § 25 ust. 10 pkt 3 Regulaminu uregulowano kwestię zastrzeżoną z woli ustawodawcy do regulacji na poziomie ustawy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do wydania przedmiotowej uchwały. Stąd Sąd stwierdził nieważność § 25 ust. 10 pkt 3 Regulaminu. Natomiast w ocenie Sądu zaś § 25 ust. 10 pkt 1 Regulaminu wiąże się z uprawnieniami i obowiązkami organu, które może określić regulamin na podstawie art. 19 ust. 5 u.z.z.w Zdaniem Sądu, sformułowania "odpowiednie służby państwowe" nie można ograniczać jedynie do powiadomienia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, lecz należy ww. przepis powiązać także z postępowaniem z zakresu przepisów karnych i kar pieniężnych z rozdziału 6 u.z.z.w. Zdaniem Sądu, przepis ten nie narusza prawa. Według Sądu, informuje on, że działanie podmiotu nielegalnie pobierającego wodę lub odprowadzającego ścieki zostanie zgłoszone odpowiednim służbom. Przepis ten nie modyfikuje zatem treści art. 8 ust. 3 u.z.z.w. Okoliczność pominięcia w § 25 regulaminu zapisu, odpowiadającego art. 8 ust. 2 u.z.z.w. nie stanowi naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności § 25 regulaminu. Wskazać należy, że kwestia zaniechania uchwałodawczego, gdyż w istocie to zarzuca Prokurator, nie może być przedmiotem stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu uchwały, gdyż może to być naprawione przez organ przez zmianę przepisów danej uchwały (por. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 8, § 18, § 19, § 20 i § 21, § 22, § 25 ust. 10 pkt 2, § 25 ust. 10 pkt 3 regulaminu oraz na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Powołane orzeczenia dostępne są w internetowych bazach orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.