VII SA/Wa 2355/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 lipca 2023 r. znak KOC/2082/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 17 lipca 2023 r. znak: KOC/2082/Ar/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § I pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2022 r. nr [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję. SKO wyjaśniło, że Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Od tej decyzji odwołanie złożyła Spółka. SKO decyzją z 25 maja 2022 r. znak KOC71875/Ar/22 utrzymało w mocy ww. decyzję z [...] lutego 2022 r. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/22 uchylił decyzję SKO z 25 maja 2022 r. Ponownie rozpatrując sprawę, SKO stwierdziło, że uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku uznać należało, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. SKO przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji i odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 ww. przepisu, stwierdziło, że ocena spełnienia tego warunku powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). W § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę. Organ wskazał, że w sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza spełnia wymagania wskazane w ww. rozporządzeniu i wynika z niej, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. SKO wskazało, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej (biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, nauki, oświaty itp.). W wyniku planowanej inwestycji ma powstać budynek o funkcji mieszkaniowej. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie ustalił, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej. Parametry projektowanej analizy zostały również ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy przez organ I instancji. Przede wszystkim prawidłowo została ustalona linia zabudowy. W sytuacji, gdy działka, na której planowana jest inwestycja, znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych, dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy zarówno od jednej jak i drugiej drogi publicznej. Zauważyć należy, że linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, wobec tego skoro działka położona jest przy dwóch drogach publicznych linię zabudowy należy wyznaczyć zarówno od jednej jak i drugiej drogi. Obowiązująca linia zabudowy została ustalona od strony ul. [...], jako przedłużenie wycofanej linii zabudowy budynku na sąsiedniej działce nr ew. [...] (ul. [...]), od strony ul [...] w linii rozgraniczającej ulicy. Dopuszcza się wycofanie fragmentu obowiązującej linii zabudowy w zakresie umożliwiającym ominięcie objętych ochroną drzew. Z § 4 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładni tego przepisu należy dokonywać w powiązaniu z art 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwala to wówczas wykazać, że wolą ustawodawcy było, aby linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że z analizy wynika, że niski budynek zlokalizowany przy ul. [...], pomimo że posiada wycofaną od linii rozgraniczającej ulicy [...] elewację szczytową nie powinien być brany pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy, gdyż z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego stanowi zabudowę o niskim standardzie przestrzennym przeznaczoną do przekształceń uzupełniających narożną pierzeję ulic [...] i [...]. Powyższe należy odnieść również do wąskiej elewacji szczytowej oficyny budynku od ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów, że projektowany budynek nie musi być usytuowany idealnie na linii zabudowy nie może jedynie jej przekraczać, organ wskazał, że ustalona linia zabudowy umożliwia uzyskanie odstępstwa, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W przypadku braku uzyskania odstępstwa budynek będzie mógł być usytuowany w odległości zgodnej z przedmiotowym przepisem. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 0,16 do 1, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy Organ pierwszej instancji ustalił wskaźnik dla ww. działki, będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości 0,55 do 0,68 jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru. Zgodnie z zasadami sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy - szerokości, wysokości, geometrii dachu. Brak jest jakichkolwiek przepisów upoważniających organ do obliczania wskaźnika zabudowy jednostki referencyjnej znajdującej się w obszarze analizowanym, jako udział zabudowy w odniesieniu do łącznej powierzchni jednolitego terenu funkcjonalnego jednego obiektu. Inwestor nie kwestionuje prawidłowości decyzji w tym zakresie. Ustalony przedział wskaźnika powierzchni zabudowy jest zbliżony do istotnej części wskaźników w obszarze analizowanym i nie przekracza średniej. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,9 m. Szerokość elewacji frontowej waha się od 8 m do 130 m Organ pierwszej instancji, ustalił ten wskaźnik zabudowy na 57 m z tolerancją 20%. Ustalenie takie uznać należy za prawidłowe, gdyż mieści się w wartościach szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym. Stosownie do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1).Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). SKO uznało ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku, jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, jest prawidłowe. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił, że w analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy. W związku z powyższym dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o parametrach wskazanych w decyzji organ I instancji. Inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dlatego też wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy Kolegium wskazało, że należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tą decyzją tą nie zgodziła się Spółka wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 28 sierpnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: "1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2022 r. sygn. VII SA/Wa 1597/22, a w szczególności do wskazania Sądu o konieczności odniesienia się przez SKO w Warszawie do zarzutów dotyczących m.in. prawidłowości sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i ustaleń wskaźników zabudowy i przedstawienia w tym zakresie własnych ocen i rozważań, 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. polegające na tym, że SKO w Warszawie nie rozważyło i nie odniosło się należycie w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego, w szczególności do: - zarzutu dotyczącego twierdzenia w decyzji WZ, że przebieg linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] został wyznaczony w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], podczas gdy tak nie jest, - zarzutu dotyczącego wydania decyzji WZ dla inwestycji o wnioskowanym wskaźniku zabudowy znacznie mniejszym niż średnia wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, bowiem wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi 0,55, podczas gdy średni wskaźnik powierzchni zdaniem organu I instancji wynosi 0,68, - zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia przez organ przyjęcia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki od 0,55 do 0,68, podczas gdy wnioskowany wskaźnik zabudowy był określony w sposób precyzyjny, tj. 0,55, a także poprzez brak uzasadnienia dopuszczenia inwestycji o wskaźniku zabudowy znacznie mniejszym niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy (wnioskowany wskaźnik jest znacznie mniejszy niż wskaźnik średni wskaźnik powierzchni zabudowy wskazany przez organ - 0,68), - zarzutu dotyczącego przyjęcia szerokości elewacji frontowej wynoszącej 57 m z tolerancją 20%, a zatem dopuszczenie inwestycji o elewacji frontowej wynoszącej 45,6 m, podczas gdy organ I instancji w decyzji WZ wskazuje, że zbyt krótka elewacja nie pozwoli na uzupełnienie pierzei kwartału zawierającego wnioskowany teren, - zarzutu dotyczącego braku zwrócenia się do Zarządu Zieleni W. w przedmiocie postępowania z drzewem (jesion), którego korona w około 1/3 części swojego obwodu znajduje się nad działką o nr ewid. [...] z obrębu [...], natomiast część pochylona jest w kierunku chodnika, podczas gdy z pisma Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] z dnia 11 czerwca 2021 r. wynika, że w tej sprawie stanowisko winno zostać zajęte przez Zarząd Zieleni W., co oznacza, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także naruszył zasadę prawdy obiektywnej, 3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez SKO w Warszawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie - a w związku z tym i nierozpatrzenie - całości materiału dowodowego, co doprowadziło do pobieżnego i niestarannego rozpatrzenia sprawy przez ten organ, podczas gdy rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a więc także przeprowadzenie analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocenienie wniosków z niej płynących oraz weryfikacja spełniania przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. nr 164 poz. 1588) (dalej "r.s.u."), 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na tym, że SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję WZ zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja WZ została wydana z: - naruszenie § 4 ust. 4 r.s.u., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], podczas gdy tak nie jest, - naruszenie § 1, § 4 oraz § 9 ust. 1 r.s.u. - poprzez wyznaczenie dla Inwestycji dwóch linii zabudowy (jednej - od strony ul. [...], a drugiej - od strony ul. [...]), podczas gdy przepisy dopuszczają wyznaczenie wyłącznie jednej linii zabudowy, co znajduje potwierdzenie między innymi w kilkunastu przytoczonych w uzasadnieniu wyrokach, - naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) (dalej "u.d.p.") w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez sytuowanie fragmentu wnioskowanej zabudowy w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (drogi powiatowej), w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje żaden szczególnie uzasadniony przypadek usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, - naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia przez organ, w jaki sposób miałby zachodzić szczególnie uzasadniony przypadek usytuowania obiektu budowlanego w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej - ul. [...], podczas gdy obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej co wynika z przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., a usytuowanie obiektu w mniejszej odległości może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, - naruszenie § 5 ust. 1 r.s.u. - poprzez wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy ("wskaźnik zabudowy"), polegającym na ustaleniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy poprzez uwzględnienie wyłącznie działek zabudowanych i pominięcie działek niezabudowanych, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi; pominięcie przy obliczaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy następujących działek zabudowanych występujących w obszarze analizowanym: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], - naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 r.s.u. - poprzez wydanie decyzji WZ dla inwestycji o wnioskowanym wskaźniku zabudowy znacznie mniejszym niż średnia wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, bowiem wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi 0,55, podczas gdy średni wskaźnik powierzchni zdaniem organu I instancji wynosi 0,68, - naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia przez organ przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,55, podczas gdy organ winien wyjaśnić, dlaczego dopuścił odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nadziemnej w stosunku do powierzchni działki dla analizowanego obszaru, który wg organu wynosi 0,68, - naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 u.p.z.p., poprzez brak zwrócenia się do Zarządu Zieleni W. w przedmiocie postępowania z drzewem (jesion), którego korona w około 1/3 części swojego obwodu znajduje się nad działką o nr ewid. [...] z obrębu [...], natomiast część pochylona jest w kierunku chodnika, podczas gdy z pisma Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] z dnia 11 czerwca 2021 r. wynika, że w tej sprawie stanowisko winno zostać zajęte przez Zarząd Zieleni W., co oznacza, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także naruszył zasadę prawdy obiektywnej, a także że nie dokonał wymaganego przepisami uzgodnienia, - naruszenie § 6 ust. 1 i 2 r.s.u - poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w oderwaniu od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 r.s.u., wyznaczenie szerokości elewacji frontowej wynoszącej 57 m z tolerancją 20%, a zatem dopuszczenie inwestycji o elewacji frontowej wynoszącej 45,6 m, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem wskazanym w decyzji WZ, że dla zachowania ładu przestrzennego tzn. uzupełnienia pierzei ul. [...] należy dopuścić wnioskowaną szerokość zabudowy wynoszącą 53 m, zatem decyzja WZ jest niejasna i wewnętrznie sprzeczna, - naruszenie § 1, § 4 oraz § 9 r.s.u. - poprzez: - wydanie decyzji WZ wewnętrznie sprzecznej, tj. wyznaczenie treścią decyzji WZ obowiązującej linii zabudowy w sposób odmienny od obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej w załączniku graficznym do decyzji WZ stanowiącym jej integralną część, a także w sposób odmienny niż wynika to z koncepcji inwestora, - wydanie decyzji WZ orzekającej ponad żądanie, bowiem treść decyzji WZ wyznacza obowiązującą linię zabudowy w sposób odmienny od linii zabudowy wnioskowanej przez inwestora, podczas gdy materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, a organ nie może orzekać ponad żądanie". Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając w uzasadnieniu skargi, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 18 listopada 2022 r. W wyroku tym wskazano, że organ II instancji winien dokonać własnej oceny sprawy, przeprowadzić analizę funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocenić wnioski z niej płynące, zwłaszcza z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez skarżącego. Ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu (r.s.u.) i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji I instancji i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Skarżona decyzja nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań w tym zakresie. W decyzji SKO z 17 lipca 2023 r. nadal nie odniesiono się do zarzutów skarżącego, a decyzja zdawkowo powtarza ustalenia dokonane przez organ I instancji i nie zawiera przeprowadzonej przez organ II instancji analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz wniosków z tej analizy płynących. W związku z powyższym SKO naruszyło art. 153 p.p.s.a. Strona miała prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy jednoczesnym rozważeniu jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Naruszenia w wydanej poprzednio decyzji SKO z 25 maja 2022 r., były tak daleko idące, że sąd rozpatrujący skargę od tej decyzji nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ stwierdził, że oceniałby wówczas decyzję organu I instancji. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do skarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja niewiele różni się od decyzji SKO z 25 maja 2022 r. SKO nie dokonało własnej oceny sprawy, nie przeprowadziło analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu. Organ II instancji nie dokonał własnej weryfikacji czy spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogi określonych w rozporządzeniu. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. organ II instancji kwituje bardzo ogólnymi zdaniami, które mogłyby być wykorzystane w innych sprawach rozstrzygających odwołania od takich decyzji. SKO nie wyjaśniło, na jakiej podstawie stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony przez organ I instancji prawidłowo, tj. jakie wartości za tym przemawiają, a także z czego wynika stwierdzenie, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu. Ponadto, tak ogólne odniesienie się do wymienionych kwestii wskazuje na to, że najprawdopodobniej organ II instancji dokonał jedynie pobieżnej ich weryfikacji. Z zaskarżonej decyzji nie wynika także, jaki obszar analizowany został wyznaczony lub choćby z czego wynika, że skarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ II instancji nie wskazał też, jaka jest wysokość górnej elewacji frontowej projektowanego budynku, którą to wysokość uznał za prawidłową. Skarżąca musi domyślać się motywów wydania decyzji, która nie ukazuje własnej oceny sprawy, która powinna być dokonana przez SKO. Decyzja organu II instancji nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji I instancyjnej i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. SKO nie tylko na podstawie przepisów prawa, ale także na podstawie wyroku z 18 listopada 2022 r. zobowiązane było do dokonania wszechstronnej oceny sprawy, co jednak nie miało miejsca. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. Organ II instancji, pomimo wskazań WSA w Warszawie, nadal nie odniósł się do istotnych zarzutów skarżącego. SKO zaskarżoną decyzją nie wywiązało się z obowiązków, zasad wynikających z art. 7 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W zakresie naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że organ I instancji naruszył ww. przepisy przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie - a w związku z tym i nierozpatrzenie - całości materiału dowodowego, co doprowadziło do pobieżnego i niestarannego sporządzenia analizy urbanistycznej. Należyte przeprowadzenie analizy urbanistycznej jest jednym z podstawowych warunków ustalenia w decyzji warunków dopuszczalnej zabudowy i zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, aby sprostać hipotezie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącą podstawę określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, analiza musi być szczegółowa i w sposób obiektywny potwierdzać dokonywane w decyzji ustalenia. Aby ustalić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury organ musi w analizie opisać istniejące zagospodarowanie terenu analizowanego, a także już istniejące na terenie analizowanym walory architektoniczne i krajobrazowe. Podobnie, uwzględniając wymóg ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej obowiązkiem organu jest przeanalizowanie wyznaczonego obszaru pod tym względem. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma uwzględniać walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, to z analizy urbanistycznej dane takie muszą jednoznacznie wynikać. Ze stanowiących integralny załącznik do decyzji I instancyjnej wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie wynikają powyższe ustalenia - w szczególności, dlaczego ustalane warunki zabudowy i zagospodarowania nieruchomości stanowią nawiązanie do istniejącej funkcji i istniejącej już zabudowy. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego, pomimo wnioskowanego przez inwestora wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 0,55, przyjął w decyzji dla inwestycji wskaźnik od 0,55 do 0,68. Wielkość podana przez inwestora była jednoznaczna - inwestor wprost wskazał 0,55, a organ był związany wnioskiem inwestora. Stosownie do § 1 r.s.u., § 4 r.s.u. i § 9 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy powinna być wyznaczona linia zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat jest przy tym utrwalony pogląd, że w przedmiotowej decyzji musi być wyznaczona tylko jedna linia zabudowy i nie można wyznaczyć dwóch lub więcej. Prezydent W. wyznaczył dla inwestycji dwie linie zabudowy - od strony ul. [...], a drugą od strony ul. [...]. Wyznaczenie w decyzji dwóch linii zabudowy jest sprzeczne z § 1, § 4 i § 9 ust. 1rozporzadzenia i jednolitą interpretacją tych przepisów dokonaną w zacytowanych wyrokach. Linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich względem nieruchomości przebiega tworząc uskok. Ta okoliczność oznacza, że linia zabudowy dla inwestycji powinna była zostać ustalona przede wszystkim na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. W takim przypadku linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczałby budynek przy ul. [...], a od strony ul. [...] budynek przy ul.[...]. Powyższy sposób wyznaczenia dla inwestycji przebiegu linii zabudowy, dokonany na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia uniemożliwiałby uwzględnienie wniosku inwestora, który zamierza zrealizować inwestycję w bezpośredniej południowej i wschodniej granicach nieruchomości. W związku z tym, dla uwzględnienia wniosku inwestora, Prezydent W. ustalił linie zabudowy dla inwestycji w oparciu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Dokonując na tej podstawie ustalenia linii zabudowy od strony ul. [...] stwierdził, że budynek przy ul. [...] nie jest relewantny pod względem urbanistycznym dla kształtowania pierzei i dlatego przebieg owej linii powinien stanowić kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] (od północy) oraz budynku przy ul. [...] (od południa). Obowiązujące linie zabudowy należy wyznaczyć od strony ul. [...] - jako kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] z obrębu [...]) oraz [...] (dz. ewid. nr [...] z obrębu [...]), tj. w linii rozgraniczającej ulicy [...] - zgodnie z załącznikiem graficznym. Niski budynek zlokalizowany przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] z obrębu [...]), nietworzący narożnika skrzyżowania ul. [...] i [...], posiada wycofaną od linii rozgraniczającej ul. [...] elewacją szczytową. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego ww. obiekt należy traktować, jako zabudowę o niskim standardzie przestrzennym, przeznaczoną do przekształceń uzupełniających narożną pierzeję ul. [...] i [...]. Na skutek powyższego założenia Prezydent W. wyznaczył linię zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...], jako linię pokrywającą się z zachodnią granicą nieruchomości: Powyższy sposób wyznaczenia przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] jest wadliwy. Wbrew temu, co założył Prezydent W., wyznaczona przez niego linia bynajmniej nie stanowi kontynuacji linii zabudowy budynku ul. [...]. Kontynuacja linii zabudowy tego budynku jest znacznie oddalona od zachodniej granicy Nieruchomości i jest bardzo zbliżona do linii zabudowy budynku przy ul. [...], który Prezydent W. zdyskwalifikował, jako urbanistycznie nierelewantny dla kształtowania pierzei. Wbrew założeniom Prezydenta W. wyznaczona przez niego linia zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] nie stanowi również kontynuacji linii zabudowy budynku ul. [...]. Linia zabudowy wyznaczona, jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku znajduje się bowiem w ogóle poza terenem nieruchomości. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza ustalenie linii zabudowy w sposób inny niż to wynika z § 4 ust. 3, o ile to wynika z analizy urbanistycznej. Hipotetycznie więc Prezydent W. był uprawniony do ustalenia linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] na podstawie § 4 ust. 4. Niemniej, uczynił to w sposób wadliwy i sprzeczny z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalił ją bowiem przy założeniu, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], podczas gdy tak nie jest. Do powyższego zarzutu SKO w żaden sposób się nie odniosło, a utrzymując w mocy decyzję WZ organ II instancji również naruszył wymienione powyżej przepisy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w przypadku drogi powiatowej. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p., usytuowanie obiektu w odległości mniejszej może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W niniejszej sprawie nie występują żadne szczególne przypadki uzasadniające odstępstwo od zasady ujętej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Jak wskazano w decyzji WZ "fragment wnioskowanej zabudowy został zlokalizowany w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (drogi powiatowej)". Organ ustalając lokalizację wnioskowanej zabudowy w odległości mniejszej, niż wynika z art. 43 ust. 1 u.d.p., nie wskazał, jakie według organu w sprawie miałyby zachodzić szczególnie uzasadnione przypadki usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej. Powinien jednak należycie rozważyć, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organy obu instancji nie zbadały tej kwestii. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z powyższą zasadą koresponduje art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w decyzji stwierdził, że fragment wnioskowanej zabudowy został zlokalizowany w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (drogi powiatowej), ale nie wskazał, jakie w jego ocenie zachodzą okoliczności, które potwierdzałyby zaistnienie przesłanki z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tym samym naruszył zasady ujęte w art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. Wady te nie mogą być sanowane w II instancji. Zasadniczy sposób wyznaczenia wskaźnika zabudowy określa § 5 ust. 1rozporzadzenia. Przepisy nie regulują w sposób szczegółowy, jaką metodologię należy stosować dla określenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. W szczególności, przepisy nie regulują wprost, jak należy obliczać wskaźnik zabudowy dla jednolitego terenu funkcjonalnego jednego obiektu (np. fabryki składającej się z budynków, parkingów, składowisk itp.) podzielonego na kilka działek geodezyjnych. Istotą zagospodarowania przestrzennego jest zapewnienie ładu przestrzennego, czyli harmonijnego ukształtowania przestrzeni (art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy powinna z kolei urzeczywistniać zasadę dobrego sąsiedztwa, polegającą na tym, że nowa zabudowa musi kontynuować i nawiązywać do atrybutów zabudowy już istniejącej w okolicy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Za cel ustalenia w decyzji wskaźnika zabudowy dla nowego obiektu budowlanego uznać należy takie zakreślenie gabarytów powierzchniowych inwestycji, aby były one dostosowane do gabarytów powierzchniowych sąsiednich obiektów budowlanych. Konieczność dostosowania inwestycji do gabarytów powierzchniowych sąsiednich obiektów budowlanych nakazuje z kolei, aby obliczać wskaźnik zabudowy jednostki referencyjnej znajdującej się w obszarze analizowanym, jako udział zabudowy w odniesieniu do łącznej powierzchni jednolitego terenu funkcjonalnego danego obiektu, a nie, jako udział zabudowy w odniesieniu do powierzchni wyłącznic zabudowanych działek ewidencyjnych z tego terenu. Niematerialne podziały geodezyjne często są bowiem wynikiem przypadkowych zdarzeń, zaszłości historycznych lub czysto subiektywnej woli właścicieli nieruchomości, a zatem nie mogą rozstrzygać o materialnym ukształtowaniu przestrzeni. Decyzja organu I instancji i zaskarżona decyzja nie spełniają powyższych wymogów dotyczących sposobu obliczania referencyjnych wskaźników zabudowy. Ustalając średnią wielkość wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego Prezydent W. uwzględnił wyłącznie działki zabudowane i pominął działki niezabudowane, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi. W decyzji spotkać można co najmniej kilkanaście przykładów uwzględnienia wyłącznie działek zabudowanych i pominięcia działek niezabudowanych, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi. W szczególności, praktycznie w każdym przypadku, w którym budynek mieszkalny jest zlokalizowany w obrysie działki geodezyjnej, Prezydent W. nie uwzględnił funkcjonalnie powiązanych z takim budynkiem działek (podwórka, parkingu itp.) i obliczył, że wskaźnik zabudowy wynosi 100%. Zastosowana przez Prezydenta W. metodologia obliczania referencyjnego wskaźnika zabudowy doprowadziła do zniekształcenia średniego wskaźnika zabudowy rzeczywiście występującego w obszarze analizowanym, a w konsekwencji - do znaczącego zawyżenia wskaźnika zabudowy ustalonego dla Inwestycji. Co znamienne, to naruszenie jest tak oczywiste, że dla jego stwierdzenia nie jest wymagana szczegółowa weryfikacja wyliczeń i wystarcza proste spojrzenie na mapę. Wynika z niej, że w sąsiednich kwartałach generalnie występuje wyłącznie węższe budownictwo, a wielkość zabudowy na ogół nie przekracza 35-45%. Tymczasem Prezydent W. w decyzji dopuścił realizację inwestycji o wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 68%. Przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna odnosić się do całego obszaru, brak jest podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których jest realizowana funkcja inna, niż projektowana usługowa (a więc zdecydowanej większości działek). Odmienne stanowisko prezentowane przez organy w niniejszej sprawie prowadziłoby w skrajnym przypadku - gdyby tylko jedna działka w obszarze analizowanym był zabudowana w sposób zbieżny z funkcją projektowaną - do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie o charakterze wyraźnie przestrzennym, zbiorczym (szerokość elewacji frontowej i jej wysokość, gabaryty zabudowy), na podstawie tylko tej jednostkowej zabudowy, bez uwzględnienia charakteru zabudowy przestrzennej pozostałych działek w obszarze analizowanym (niewykluczone, że położonych nawet bliżej terenu inwestycji niż owa działka analizowana), co niewątpliwie nie sprzyjałoby zachowaniu ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. na analizowanym obszarze. Decyzja organu I instancji i zaskarżona decyzja powyższych wymagań spełnia. Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym Prezydent W. pominął następujące zabudowane działki znajdujące się w owym obszarze: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Niezależnie od błędnie określonego wskaźnika zabudowy, Prezydent [...] W- naruszył art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji dla inwestycji ze wskaźnikiem zabudowy o wartości innej, niż średnia wskaźnika zabudowy- w obszarze analizowanym wskazana przez organ. Wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi 0,55, podczas gdy średni wskaźnik powierzchni wg organu wynosi 0,68. Generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy, jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa powinny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, czego jednak organ nie uczynił. Średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym ternie wynosi według organu 0,68. Zatem nawet gdyby wskaźnik podany przez organ był prawidłową, to organ nie wyjaśnił dopuszczenia w niniejszej sprawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o wartości 0,55. Powyższe winno być uzasadnione w decyzji, co jednak nie miało miejsca. W związku z tym Prezydent W. naruszył art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dopuszczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki już od 0,55, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie wynosi według organu 0,68. Co więcej, inwestor precyzyjnie określił wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: 0,55. Organ jednak wyznaczył wskaźnik zabudowy znacznie szerzej, tj. od 0,55 do 0,68, pomimo braku wniosku inwestora w takim zakresie. Organ zatem orzekł ponad żądanie, co potwierdza, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. W decyzji organ I instancji wskazał, że Wydział Ochrony Środowiska zwrócił uwagę na drzewo, którego korona w około 1/3 części swojego obwodu znajduje się nad działką ewid. Nr [...] z obrębu [...], natomiast większa jej część pochylona jest w stroną chodnika oraz jezdni (jesion). Wydział ten zaznaczył, że "w sprawie postępowania z tym drzewem stanowisko powinien zająć Zarząd Zieleni W., który sprawuje zarząd nad zielenią przyuliczną ul. [...]". Brak jest jednak w decyzji WZ informacji na temat zwrócenia się przez organ do Zarządu Zieleni W. z prośbą o zajęcie stanowiska w ww. sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, tym samym naruszono art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W zakresie zarzutu błędnie określona szerokość elewacji frontowej wskazano, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej o wartości 57 m z tolerancją 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wynosi 37,9 m. Brak jest uzasadnienia dla takiego określenia szerokości elewacji frontowej. Po pierwsze, z ww. przepisu wynika, że kwestia tolerancji 20% odnosi się do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Organ średniej szerokości elewacji nie przyjął w niniejszym przypadku, lecz wyznaczył inną szerokość. Zatem nie mógł zastosować tolerancji 20% z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Po drugie, tolerancja 20 % przy 57 m powoduje, że inwestor ma możliwość wybudowania budynku o szerokości elewacji między 45,6 m, a 68,4 m. Tym samym organ dał inwestorowi zbyt dużą swobodę co do szerokości elewacji. Organ I instancji wskazał w decyzji, że "z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 Rozporządzenia, jako średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, byłoby błędem. Zbyt krótka elewacja nie pozwoli na uzupełnienie pierzei kwartału zawierającego wnioskowany teren". Wobec powyższego twierdzenia organ I instancji nie powinien określić szerokości elewacji frontowej na 57 m z tolerancją 20 %. Takie określenie powoduje, że szerokość elewacji frontowej Inwestycji może wynosić 45,6 m, co nie będzie spełniało konieczności uzupełnienia pierzei kwartału, zgodnie z zacytowanym powyżej stanowiskiem organu. Tym samym decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. W zakresie zarzutu dotyczącego przebiegu obowiązującej linii zabudowy podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki - jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Rysunek stanowiący załącznik do wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które to z kolei stanowią integralna część decyzji, pokazuje przebieg obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej przez organ. W załączniku do wyników analizy wrysowano projekt budynku (inwestycji) oznaczony kratką, w sposób który czyni decyzję niejasną. Odmienny jest przebieg obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej przez organ w treści decyzji od przebiegu obowiązującej linii zabudowy widocznej na załączniku do wyników analizy. Nie ulega wątpliwości, że powyższe wady czynią analizę nieczytelną, a samą decyzję organu I instancji wewnętrznie sprzeczną. Pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawiera zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", których rozróżnienie wynikać powinno z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, załącznik do wyników analizy zawiera rysunek budynku, który zaprezentował inwestor w załączniku do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. w koncepcji zabudowy. Skoro rysunek budynku został przeniesiony de facto 1:1 przez organ z koncepcji zabudowy do załączniku do wyników analizy, to z powyższego wynika, że treść decyzji jest również niezgodna z wnioskiem inwestora w zakresie przebiegu obowiązującej linii zabudowy. A to z kolei oznacza, że organ orzekł ponad żądanie, bo inwestor w sposób jasny przedstawił usytuowanie planowanego budynku. Organ I instancji wyznaczył w decyzji szerokość elewacji frontowej na 57 m z tolerancją 20%, lecz inwestor nie zamierza i de facto nie może zrealizować elewacji frontowej wskazanej w koncepcji zabudowy, a tym bardziej szerszej niż ta wartość. W rogu działki znajduje się drzewo, które zgodnie z pismem z Wydziału Ochrony Środowiska przeznaczone jest do zachowania. Dlatego tak ważne jest wyjaśnienie kwestii postępowania z drzewem, które znajdujące się w rogu działki i które objęte jest ochroną. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że sąd administracyjny, kontrolujący decyzję administracyjną organu wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy wobec wyroku sądowego uchylającego ostateczną decyzję tegoż organu, kontroluje przede wszystkim zgodność takiej decyzji z oceną prawna i wskazaniami sądowymi. Sad taki związany jest jednak już dokonana sądową oceną prawną i w tym zakresie nie może czynić własnych, odmiennych ustaleń. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, z zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany powyżej, wbrew obowiązkowi organy, wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnić należy, że przyczyną uchylenia decyzji SKO z 25 maja 2022 r. znak KOC/1875/Ar/22 wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/22 było naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 1 art. 11 k.p.a. Jak stwierdził ten Sąd, SKO "w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczyło po kolei przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając ogólnie, iż decyzja organu I instancji spełnia wymagania ustalone w przytoczonych regulacjach. Zauważyć należy, iż ustalone przez organ I instancji wskaźniki urbanistyczne najczęściej stanowiły odstępstwa od zasad ogólnych wyznaczania poszczególnych wskaźników przewidzianych w przepisach rozporządzenia, co obligowało również organ odwoławczy – jako organ merytorycznie załatwiający sprawę administracyjną – do szczegółowego uzasadnienia przejętych odstępstw. Pobieżne rozpoznanie tej sprawy przez organ odwoławczy i zdawkowe powtórzenie ustaleń organu I instancji nie stanowiło wyczerpującego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji". W ww. prawomocnym wyroku Sąd zalecił wiążąco SKO, aby "rozpatrzyć wniesione odwołanie, odnieść się do podnoszonych przez spółkę zarzutów dotyczących m.in. prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej i ustalenia wskaźników zabudowy na jej podstawie i przedstawić w tym zakresie własne oceny i rozważania". Jak trafnie podnosił pełnomocnik skarżącej, organ tym wymaganiom nie sprostał. Wprawdzie – co należy podkreślić – odwołanie Spółki z 17 marca 2022 r. od decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wyjątkowo lakoniczne, a możliwe do odczytania zarzuty dotyczą tylko ogólnikowo określonych "naruszeń prawa", w tym "przepisów postępowania", zaś profesjonalny pełnomocnik oświadczył, że "zastrzega, że uzupełni swoje stanowisko" (czego jednak nie czyni) to jednak – zdaniem tut. Sądu stwierdzić należy, co następuje. Związanie wyrokiem WSA w Warszawie z 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/22 polega więc w sprawie niniejszej na konieczności uwzględnienia tego, że Sąd ten za zasadne uznał zarzuty Spółki, powołane w skardze, a odnoszące się do nieprawidłowo przeprowadzonego przez SKO postępowania wyjaśniającego, do czego organ odwoławczy jest zobowiązany w myśl art. 15 k.p.a. SKO, dokonując ponownej oceny poprawności zarówno analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak i wniosków wysnutych przez organ I instancji z tejże analizy, nadal nie odniosło się merytorycznie do sprawy. SKO nie odniosło się do w sposób wystarczająco precyzyjny do kwestii potencjalnej prawidłowości (lub jej braku) wyznaczenia przez organ I instancji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy. W szczególności nie ustosunkowało się do ustalenia wskaźnika zabudowy znacznie odmiennego, niż wynikającego z analizy urbanistycznej średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Brak jest w decyzji uzasadnienia zasadności przyjęcia przez SKO wskaźnika powierzchni zabudowy działki od 0,56 do 0,68 – z uwzględnieniem tego, że przecież wnioskowany wskaźnik zabudowy był określony w sposób precyzyjny, tj. 0,56. Organ nie wyjaśnił także oraz nie uzasadnił, dlaczego dopuszcza inwestycję o wskaźniku zabudowy odmiennym, niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy. SKO nie odniosło się także wystarczającą - w rozumieniu art. 7, 77 § 1 i 11 k.p.a. - do istotnej w sprawie kwestii poprawności wyznaczenia przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...]. W ocenie Sądu, pobieżne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i zdawkowe powtórzenie ustaleń organu I instancji nie stanowiło wyczerpującego merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Ustalenie warunków zabudowy musi być bowiem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji organu I instancji i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Z porównania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji SKO z 17 lipca 2023 r. znak KOC/2082/Ar/23 z uprzednio wydaną, uchyloną już przez tut. Sąd decyzją SKO z 25 maja 2022 r. znak KOC71875/Ar/22 wynika, że różnią się one od siebie jedynie tym, że zaskarżona decyzja zawiera – oprócz szeroko przywoływanych przepisów prawa, w tym art. 153 p.p.s.a. - lakoniczne odniesienie się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznej oceny przez organ odwoławczy warunków i dopuszczalności ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. W ocenie tut. Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów w zakresie merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, dokonanych na jej podstawie ustaleń okoliczności faktycznych sprawy dotyczących, m.in. wyznaczonej linii zabudowy, wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, czy usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż to wynika z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ta ostatnia kwestia, aczkolwiek niepodnoszona w odwołaniu i uzasadnieniu wyroku Sądu wydanego już w tej sprawie, powinna być wyjaśniona przez SKO z urzędu. Ustalenie dopuszczalności budowy w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (drogi powiatowej), wobec prawnego nakazu zachowania odległości nie mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, wymagało szczegółowego uzasadnienia, gdyż stanowiło odstępstwo od wymogu prawnego z art. 43 ust. 1 ww. ustawy. Organ nie uzasadnił natomiast w ogóle, dlaczego w tej sprawie miałby zachodzić szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od ogólnej zasady (i czy takie odstąpienie jest dopuszczalne prawnie). Organ odwoławczy nie wypowiedział się również co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i dokonanych w jego toku uzgodnień. Tut. Sądowi z urzędu wiadomo, że spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanych przez różnych inwestorów na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. jest wiele, podobnie jak (w zasadzie tożsamych) wiele jest zarzutów podnoszonych w tych sprawach przez Spółkę, a tut. Sąd już kilkakrotnie decyzje SKO uchylał z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 11, 107 § 3 k.p.a. (vide np. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/22, wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1033/22, wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2051/23). Tym bardziej wiec SKO powinno rzetelnie i wnikliwie rozpoznać sprawę merytorycznie. Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością udzielenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, zwłaszcza, jeżeli strona kwestionuje prawidłowość działania organu. Zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nierozważonych, pominiętych lub nienależycie uzasadnionych. Liczne zarzuty sformułowane w skardze do tut. Sądu kierowane są w zasadzie do rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc w tym przypadku Sąd musiałby w przeważającej części zastąpić organ II instancji w rozpoznaniu tych zarzutów i dokonaniu oceny faktycznej i prawnej sprawy, zastępując niejako organ odwoławczy – do czego Sąd nie jest powołany. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna. Zgodnie z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla decyzję organu I instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub też – w sytuacji niemożności zastosowania art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a. – uchyla decyzję do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przyznanie przez ustawodawcę organowi odwoławczemu uprawnień reformatoryjnych lub kasatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek kontroli nie tyle ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale przede wszystkim własnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie, co wynika z zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. W wyniku odwołania sprawa powinna być więc w całości przedmiotem rozstrzygnięcia przed organem drugiej instancji w wyniku własnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponownego ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa oraz ich subsumpcji. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy samodzielnie, nawet w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. I SA/Gd 1061/12, CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że pomimo oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/22 sprawa nie została należycie ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy, niezgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym, SKO nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wobec braku należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy, niezbędnego dla rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Zaniechanie organu II instancji w tym zakresie ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, spowodowałaby inne rozstrzygnięcie. Organ naruszył także art. 153 p.p.s.a. co wynika z powyżej dokonanych rozważań tut. Sądu i analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie tut. Sądu, do czasu poprawnego ustalenia stanu faktycznego, oceny przesłanek branych pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy i dokonaniu w oparciu o te elementy subsumpcji prawnej nie jest możliwym i koniecznym odniesiecie się do pozostałych zarzutów skargi, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przywołanych przepisów prawa stanowi samo w sobie podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy rozpozna ponownie wniesione odwołanie, odniesie się przy tym szczegółowo do podnoszonych w postępowaniu sądowym przez Spółkę zarzutów oraz przedstawi w tym zakresie własne wnioski i oceny, które będą uzasadniały przyjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie. SKO związane będzie przy tym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi zarówno w wyroku WSA w Warszawie z 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1597/22, jak i wyroku niniejszym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.