VII SA/Wa 2344/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej - [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o włączeniu karty ewidencyjnej domu położonego przy ulicy [...] w P. do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej - [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zawiadomieniem z 27 lipca 2023 r., znak : DP.5133.22.2023, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, powoływany dalej jako "MWKZ" działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), oraz § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tj. Dz.U. 2021 r. poz. 56), zawiadomił o włączeniu karty ewidencyjnej - domu położonego przy ul. [...] w P., na działce nr ew. [...] (obręb [...], gmina P.) powstałego w 1 ćw. XX w., do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu MWKZ wskazał, że budynek frontowy przy ul. [...] został wzniesiony między 1923 r. a czerwcem 1927 r., przez D. W. Budynek ten zachował historyczną formę, która była charakterystyczna dla zabudowy ulicy [...], przy której się znajduje. W budynku mieszkał właściciel nieruchomości – D. W., wraz z rodziną. Pod adresem [...] (następnie numer policyjny [...]) była także zarejestrowana jego firma "Młyn [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością". Aktem z dnia 3 listopada 1928 r. sporządzonym przez notariusza E. P. w P. D. W. sprzedał swoje udziały w spółce S. B., jednocześnie przelewając na niego wszelkie swoje prawa. S. B. był kolejnym, po D. W., właścicielem nieruchomości. Według opisu nieruchomości położonej w P. przy ulicy dawniej [...], następnie [...] (następnie numer policyjny [...]) na gruncie wieczysto dzierżawnym, sporządzonego dnia 22 stycznia 1930 r., nieruchomość ta graniczyła z frontu z ulicą [...], z lewej strony z nieruchomością A. K., z prawej strony z nieruchomością należącą do J. S. i obejmowała ogólnej przestrzeni 1252,1 metrów kwadratowych. W skład zespołu budynków usytuowanych na tej posesji wchodziły w tym czasie: 1. Dom frontowy mieszkalny, murowany, parterowy, pokryty papą, długości 17,3 metra, szerokości 12,8 metrów, wysokości 4,5 metra; 2. Oficyna parterowa, murowana, pokryta papą; 3. Młyn dwupiętrowy, murowany, pokryty papą; 4. Dwie przybudówki przy młynie murowane, pokryte papą, w których znajdował się motor i kotłownia; 5. Ustępy murowane pod papą. Na żądanie Spółki Akcyjnej P. i na pokrycie należnego tejże firmie długu w kwocie 545 dolarów 85 centów z procentami i kosztami, w dniu [...] września 1930 r. w sali posiedzeń Sądu Okręgowego w P., odbyła się sprzedaż przez publiczną licytację części nieruchomości miejskiej, położonej w P., przy ulicy [...] oznaczonej numerem policyjnym [...] (obecnie [...]) o powierzchni 1252,1 metrów. Po dwóch nieudanych licytacjach decyzją Sądu Okręgowego w P. z [...] sierpnia 1932 r. zatwierdzoną przez Sąd Apelacyjny w W. w dniu [...] grudnia 1932 r., udzielono Spółce Akcyjnej prawa zatrzymania na własność nieruchomości w szacunku 40 000 złotych. Następnie, na mocy aktu zawartego przed notariuszem J. B. [...] lutego 1933 r., M. W., A. M. W., I. S. W., B. G. i E. G. z L. małżonkowie M., nabyli od Spółki Akcyjnej P., nieruchomość przy ul. [...] w P., ze wszystkimi istniejącymi na tej nieruchomości budynkami, młynem i jego wewnętrznym urządzeniem, za kwotę 44 500 złotych. Na mocy aktu zeznanego przed p. notariuszem J. B. [...] maja 1933 r. M. W., A. M. W., I. S. W., B. G. i E. G. z L. M. zawarli spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością celem nabywania i przemiału zboża oraz sprzedaży zboża i wytworów z tegoż zboża, jak mąki, otrąb, kasz itp". Spółka miała siedzibę przy ulicy [...] i funkcjonowała pod firmą "Młyn Przemysłowy w P., I. S. W., B. G. i S-ka, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością". W okresie II wojny światowej nieruchomość przy ul. [...] przeszła pod zarząd Głównego Urzędu Powierniczego [...], który od jesieni 1939 r. konfiskował prywatne nieruchomości na terenie P. Po przejęciu nieruchomości ich dotychczasowi właściciele tracili prawo własności, jednocześnie zobowiązywano ich do świadczenia w nich usług administracyjnych, lub przesiedlano w inne, gorsze warunki lokalowe. Po rozpoczęciu wojny wszystkie urządzenia młyńskie Młyna Przemysłowego mieszczącego się przy ul. [...] zostały wywiezione przez okupanta niemieckiego. Po zakończeniu wojny, na mocy ustawy z 3 stycznia 1946 r., przedsiębiorstwo I. S. W., M. W., A. M. W., B. G. i E. G. M. zostało upaństwowione. Nieruchomość w czasie II wojny światowej została opuszczona przez właścicieli i od 28 lutego 1946 r. znajdowała się w administracji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość stanowi świadectwo minionej epoki, a jej zachowanie powinno leżeć w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Dzieje tego miejsca są nierozerwalnie związane z historią P. Budynek został wzniesiony miedzy 1923 a 1927 rokiem z inicjatywy przedsiębiorcy D. W. i wraz z pozostałymi budynkami znajdującymi się na terenie posesji, wchodził w skład zespołu budynków dawnego młyna M., następnie Młyna Przemysłowego w P. Jego historia jest związana z historią przemysłu młynarskiego w mieście. Budynek ten przez wiele lat, do wybuchu II wojny światowej, pełnił funkcję mieszkalną - w budynku tym mieszkali właściciele posesji, zarazem przedsiębiorstw młynarskich zlokalizowanych pod tym adresem. Z nieruchomością wiążą się także dzieje [...] społeczności żydowskiej. W ocenie organu, obiekt zlokalizowany przy ulicy [...] w P. jest ważnym dokumentem historii i materialnym świadectwem życia gospodarczego i rozwoju ekonomicznego miasta. Dziedzictwo kulturowe odgrywa istotną rolę w istnieniu, rozwoju i trwaniu społeczeństwa, a wskazany obiekt niewątpliwie stanowi element dziedzictwa kulturowego, dlatego kwalifikuje się do objęcia ochroną konserwatorską. Skargę na czynność materialno-techniczną konserwatora zabytków polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej domu położonego w P. przy ul. [...] na działce o nr ew [...] wniósł Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej – T. Spółka z o.o. z siedzibą w P. Zaskarżonej czynności Spółka zarzuciła zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na czynność zawiadomienia polegającą na włączeniu karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, tj.: 1) art. 22 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), dalej jako: "u.o.z.", poprzez uznanie, że: a) budynek położony w P. przy ul. [...] jest zabytkiem, pomimo braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia merytorycznego konkretnego i przekonywującego uzasadnienia dla takiego stanowiska organu, b) naruszenie art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie wynikającej z tych przepisów zasad ochrony prawa własności i proporcjonalności pomiędzy interesem społecznym a interesem skarżącej oraz ograniczeniu prawa własności, co skutkowało uznaniem budynku za zabytek, c) § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 roku, poz. 56), dalej jako: "r.p.r.z.", poprzez uznanie, że budynek położony w P. przy ul. [...] stanowi zabytek oraz założenie dla niego karty ewidencyjnej, podczas gdy brak było do tego podstaw. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności zawiadomienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, mając na uwadze charakter czynności włączenia karty ewidencyjnej, powodującej, iż dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym istnieje możliwość badania zasadności czynności organu administracji, Spółka wniosła o analizę dołączonych dokumentów w postaci: 1) Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta P. z [...] września 2017 r. w sprawie przeznaczenia do rozbiórki budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] (Załącznik nr 3), 2) opinii projektanta - mgr inż. arch. A. M. - dotyczącej budynku zlokalizowanego w P. przy ul. [...] (Załącznik nr 4), 3) dokumentu pod nazwą "Ocena techniczna stanu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce ewidencyjnej numer [...] sporządzonego przez biegłego sądowego inż. J. K. (Załącznik nr 5), 4) dokumentacji fotograficznej przedmiotowego budynku nr [...] przy ul. [...] w P. (Załącznik nr 6), 5) projektu zagospodarowania terenu plus projektu architektoniczno-budowlanego na płycie CD (Załącznik nr 7), 6) wizualizacji nowoprojektowanego budynku (Załącznik nr 8), 7) decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta P. o znaku [...] z [...] sierpnia 2023 r. (nieprawomocna w dniu sporządzania niniejszej skargi), na skutek wniosku Skarżącego z 20 lipca 2022 r., która to decyzja zatwierdza projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno budowlany oraz udziela pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla Spółki, obejmującego budowę budynku komunalnego mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego (Załącznik nr 9), 8) wypisu i wyrysu z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w P." (Załącznik nr 10), 9) pisma z Urzędu Miasta P. z [...] sierpnia 2023 r. o znaku [...] wraz z postanowieniami Nr 138/2017 Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 sierpnia 2017 r., w sprawie uzgodnienia projektu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. oraz Nr 200/2017 Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 grudnia 2017 r. w sprawie uzgodnienia projektu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w P. (Załącznik nr 11). W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. [...] na działce ewidencyjnej o numerze [...] (obręb [...], gmina P.), na której posadowiony jest budynek powstały w 1-ym ćwierćwieczu XX wieku. W ocenie Skarżącej, brak jest podstaw do uznania nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 2 u.o.z. Podniosła, że uznanie określonej nieruchomości za zabytek wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej budynku położonego w P. przy ul. [...] nie wynika, że budynek ten posiada unikatowe cechy, pozwalające zakwalifikować go do zabytku. Podniosła, że w zawiadomieniu MWKZ skupia się generalnie na przedstawieniu historii zespołu budynków, w skład którego wchodzi przedmiotowy budynek (aktualnie zespołu budynków jest brak). Skarżąca zaznaczyła, że budynek zlokalizowany jest w sąsiadującej zabudowie budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, usługowych oraz że wysokością oraz stanem technicznym znacznie odbiega od budynków okolicznych. Dodała, że stan konstrukcji budynku jest bardzo zły, zarówno jeśli chodzi o fundamenty, jak też ściany nadziemia, stropy, dach, a także instalacje. W ocenie Skarżącej, zły stan techniczny całości budynku, a także brak zespołu budynków, którego był w przeszłości elementem, nie pozwalają na konstatację, iż budynek ten spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z., a tym samym uznanie, że włączenie karty ewidencyjnej następuje w interesie społecznym. W ocenie Spółki, organ nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego budynek został uznany za stanowiący świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną czy artystyczną, skoro zaszło w nim tak dużo zmian w porównaniu do pierwotnej jego postaci (zwłaszcza zmiany spowodowane dewastacją, a także zanikiem pozostałych obiektów dawnego zespołu budynków). W odpowiedzi na skargę organ potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu : kwerenda archiwalna i bibliograficzna nieruchomości przy ul. [...] w P., wykonanej w ramach statutowej działalności pożytku publicznego Fundacji N. w związku z badaniami nad historią p. społeczności żydowskiej oraz dziejami p. przemysłu młynarskiego, autorstwa G. N. – D., P. 2023 oraz obciążenie Skarżącej kosztami postępowania. Organ wskazał, że wspomniany w skardze fakt stanowiący, że brak jest zespołu budynków, którego przedmiotowy obiekt był w przeszłości elementem, w ocenie Organu tym bardziej stanowi argument do objęcia ochroną konserwatorską i zachowania, jako ostatniego świadka historii posesji. Brak innych elementów zespołu w żaden sposób nie umniejsza jego indywidualnych cech czy nie odejmuje mu walorów historycznych. Organ przyznał, że w związku z włączeniem karty ewidencyjnej domu przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbyły się oględziny przedmiotowego budynku wewnątrz. Inspektorzy dokonali jednak oględzin budynku z zewnątrz w czasie prowadzenia czynności służbowych przy budynkach sąsiednich zlokalizowanych przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], w stosunku do których również toczy się procedura włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto, objęcie obiektu ochroną konserwatorską poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków chroni przede wszystkim jego zewnętrzną bryłę, tak więc oględziny z zewnątrz pozwoliły w sposób wystarczający ocenić walory budynku. Organ wyjaśnił, że zabytkowa zabudowa nie rozkładała się regularnie wzdłuż ulicy [...], wysokość budynków i ich układ był zróżnicowany. Historycznie obszar ten stanowił peryferie miasta porośnięte sadami. Dom przy ul. [...] stanowi część zachowanej pierwotnej pierzei, w związku z powyższym w interesie ogółu leży ochrona istniejącego budynku oraz umożliwienie korzystania z zabytku przyszłym pokoleniem. Odnosząc się do wymienionych w skardze dokumentów stanowiących załącznik nr 4 i załącznik nr 5, zdaniem Organu zły stan zachowania nie może być argumentem umniejszającym wartości tego obiektu, dewastacja nie powoduje, że zabytek przestaje być zabytkiem. Tym bardziej, że budynek przy ulicy [...] powinien podlegać ochronie konserwatorskiej, a za stan jego utrzymania odpowiada właściciel. Organ zaznaczył, że nie mają wbrew stanowisku skarżącego, wpływu na prawidłowość i legalność zaskarżonej czynności okoliczności związane z oceną ww. terenu w przeszłości. Organ dodał, że wypowiadał się w przeszłości w zakresie opiniowania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P., nie posiadając wiedzy o historii ww. domu. Jednakże stan wiedzy Organu w kwestii historii przedmiotowego obiektu, i pozostałych budynków z tego okresu usytuowanych w pierzei przy ul. [...] w stosunku do roku 2017, zmienił się. Organ wskazał, że Kwerendę archiwalną i bibliograficzną nieruchomości przy ul. [...] w P., wykonaną w ramach statutowej działalności pożytku publicznego Fundacji N., w związku z badaniami nad historią [...] społeczności żydowskiej oraz dziejami [...] przemysłu młynarskiego, autorstwa G. N.-D., otrzymał w dniu 7 lipca 2023 roku. W oparciu o zgromadzony materiał zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako zabytek i ustalił, że posiada on wartość historyczną, naukową i artystyczną, które pozwalają uznać go za zabytek. Pismem z 10 listopada 2023 r. Skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę organu. Skarżąca w całości podtrzymała swoje stanowisko i argumenty zawarte w skardze. Wskazała, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Podniosła, że MWKZ jako argument za wprowadzeniem budynku położonego w P. przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków przyjął opracowanie organizacji pożytku publicznego – Fundacji N., sporządzone w ramach statutowej działalności tejże organizacji pożytku publicznego. Zaznaczyła, że dokument taki należy, traktować jako dokument prywatny w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Takim dowodem nie jest natomiast dokument prywatny. Skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem organu, że w dacie opiniowania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P. nie posiadał wiedzy o historii przedmiotowego budynku. Takie stanowisko Organu przeczy jednej z podstawowych zasad wyrażonych w art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania uczestników do organu administracji publicznej, według której, uczestnik postępowania administracyjnego nie może być zaskakiwany decyzjami władzy publicznej. Skarżąca dodała, że posiada aktualnie ostateczną decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] października 2022 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. obejmującego budowę budynku komunalnego mieszkalnego wielorodzinnego i rozbiórkę istniejącego budynku jednorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...] – [...]. Zaznaczyła, że przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 25 października 2023 r., nr WIR-II.7840.55.5.2023.PL. Pismem z 9 stycznia 2024 r. MWKZ poinformował, że w dniu 5 grudnia 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. domu położonego w P., przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] powstałego w 1 ćw. XX w. wraz z otoczeniem oraz w ramach tego postępowania [...] trwa sporządzanie specjalistycznej opinii przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrole działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840; ze zm., dalej jako: "u.o.z."), ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednym z rodzajów ewidencji zabytków jest wojewódzka ewidencja zabytków, którą prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ww. ustawy). Sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56; dalej jako: "r.p.r.z."). Akt ten określa m.in. rubryki jakie zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Jednocześnie zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Włączenie zabytku do ewidencji z punktu widzenia nomenklatury ustawowej nie jest traktowane stricte jako forma ochrony zabytków o czym stanowi art. 7 ustawy. Ewidencję zabytków traktować należy jako środek wstępnej ochrony zabytków. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające jego właściciela - art. 5 i 28 ust. 1 (opieka nad zabytkiem i obowiązki informacyjne), jak też wynikające z innych ustaw - np. obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Zauważyć również należy, że z przepisu art. 22 ust. 5 u.o.z., wynika iż w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie ulega wątpliwości, że czynność włączenia karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej nawet w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2016 r., sygn. II OSK 254/15, z 26 października 2016 r., sygn. II OSK 96/15, z 20 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia obiektu do ewidencji, czy też czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2225/18, wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2090/23). Zdaniem Sądu, w analizowanym przypadku nie udokumentowano i nie wyjaśniono w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej budynku położonego przy ul. [...] w P., na działce nr ew. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Walory zabytkowe tego obiektu nie zostały należycie zweryfikowane. MWKZ w karcie ewidencyjnej dokonał w głównej mierze opisu stanu historycznego budynku w zakresie zmian własnościowych wraz z jego przeznaczeniem oraz stanu faktycznego, którego jednak nie zweryfikował i nie poddał ocenie. Trudno doszukać się w samej karcie elementów ocennych i aksjologicznych, na podstawie których przyjęto, że przedmiotowy budynek posiada walory historyczne i architektoniczne. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ próbował uzasadnić włączenie karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji budynków. Ponadto, nie wiadomo na czym ma polegać szczególność tego obiektu, z jakiego powodu zawiera walor "świadectwa minionej epoki" i czym wyróżnia się na tle innych obiektów, tak by go uznać za zabytek w rozumieniu przepisów u.o.z. Zaznaczyć należy, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem są zatem obiekty o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak występowanie cech stylowych, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Mogą nimi być także obiekty o istotnych wartościach historycznych, artystycznych lub naukowych ponad inne obiekty tego rodzaju lub ponad większość obiektów historycznych na pewnym obszarze. Zaznaczyć należy, że definicja sformułowana w u.o.z. nakłada na Organ wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tego pojęcia, tak by w jej wyniku nie doszło do naruszenia zasady praworządności, ale również proporcjonalności i szeroko rozumianej zasady demokratycznego państwa prawa. Uznanie określonej nieruchomości za zabytek wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wykazanie walorów zabytkowych, przemawiających za wpisaniem obiektu do ewidencji leży po stronie Organu, który tej czynności dokonuje, a istnienia tych walorów nie można domniemywać. Stanowisko takie zaprezentowane jest m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 3 lipca 2013 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2652/12, w którym wskazano, iż "zabytkami mogą być jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami". W niniejszej sprawie jak przyznał w odpowiedzi na skargę MWKZ w związku z włączeniem karty ewidencyjnej domu przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbyły się oględziny przedmiotowego budynku wewnątrz. Inspektorzy dokonali jedynie oględzin budynku z zewnątrz w czasie prowadzenia czynności służbowych przy innych budynkach sąsiednich zlokalizowanych przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], w stosunku do których również toczy się procedura włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaznaczyć należy, że włączenie karty ewidencyjnej domu przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w oparciu o sporządzoną kwerendę archiwalną i bibliograficzną opracowaną przez G. N. – D. w 2023 r. Podkreślić jednak należy, iż dokument ten został wykonany w ramach statutowej działalności pożytku publicznego Fundacji N., a zatem jest on dokumentem prywatnym. Natomiast dokument prywatny stanowi jedynie dowód na to, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie w nim zawarte. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzane w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że tylko dokumenty urzędowe po spełnieniu określonych warunków mają szczególną moc dowodową, to znaczy stanowią dowód prawdziwości tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W niniejszej sprawie taki dokument nie został sporządzony. Organ nie zlecił sporządzenia dokumentu urzędowego, np. w postaci opinii biegłego powołanego w tym postępowaniu. Kwerendę archiwalną i bibliograficzną nieruchomości przy ul. [...] w P. organ przedłożył dopiero wraz z odpowiedzią na skargę. W ocenie Sądu, z zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej budynku położonego w P. przy ul. [...] nie wynika, że budynek ten posiada unikatowe cechy, pozwalające zakwalifikować go do zabytku. W zawiadomieniu Organ skupia się przede wszystkim na przedstawieniu historii zespołu budynków, w skład którego wchodzi budynek przy ul. [...] w P. Zaznaczyć należy, że aktualnie brak jest zespołu budynków, a przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w sąsiadującej zabudowie budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, usługowych. Budynek ten zarówno wysokością, jak również stanem technicznym znacznie odbiega od budynków okolicznych. Jak wynika z akt sprawy, stan konstrukcji budynku jest bardzo zły, zarówno jeśli chodzi o fundamenty, jak też ściany nadziemia, stropy, dach, a także instalacje. Podkreślić należy, że z uwagi na zły stan techniczny budynek został przeznaczony do rozbiórki już w 2017 r., na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] września 2017 r., Nr [...] w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek jest w złym stanie technicznym, a remont kapitalny budynku jest ekonomicznie nieuzasadniony. Z tego względu, postanowiono przeznaczyć budynek do rozbiórki, co umożliwi wszczęcie procedury zmierzającej do jego całkowitego opróżnienia. Następnie, Prezydent Miasta P. decyzją z [...] sierpnia 2023 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. obejmującego budowę budynku komunalnego mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w P. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 25 października 2023 r., nr 827/OPON/2023. A zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku oraz budowę budynku komunalnego mieszkalnego wielorodzinnego. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest także to, MWKZ dwukrotnie wypowiedział się pozytywnie w zakresie opiniowana Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. postanowieniami z 21 sierpnia 2017 r., nr 138/2017 oraz z 5 grudnia 2017 r. nr 200/2017. MWKZ dwukrotnie uzgodnił projekt ww. Miejscowego planu zagospodarowania wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W miejscowym planie przedmiotowy budynek nie został objęty ochroną konserwatorską. Niezrozumiałym jest zatem stanowisko Organu wyrażone w zawiadomieniu z 27 lipca 2023 r. o włączeniu karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] w P. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż Organ postępuje zupełnie odmiennie od swoich uprzednich stanowisk. Podkreślić należy, że kluczowym aspektem ochrony zabytków jest ochrona ich autentyczności i integralności, gdyż bez zachowania autentyzmu dane dobro kultury traci swój zabytkowy charakter, a bez integralności dochodzi do pozbawienia unikatowości, znaczenia oraz kontekstu historyczno-kulturowego. Autentyczność oznacza prawdziwość, oryginalność, wiarygodność, zgodność z historią, tradycją, kulturą i dziedzictwem danego zabytku. Integralność należy rozumieć jako określoną, nienaruszalną i niepodzielną całość danego zabytku. W niniejszym przypadku zły stan techniczny całości budynku, degradacja budynku na skutek wielu ubytków, dewastacja budynku, a także brak zespołu budynków, którego był w przeszłości elementem, skłaniają tym bardziej do dokonania przez Organ szczegółowej analizy, czy budynek ten spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z., i czy włączenie jego karty ewidencyjnej następuje w interesie społecznym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego budynek Skarżącej został uznany za stanowiący świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną czy artystyczną, skoro zaszło w nim, tak dużo zmian w porównaniu do jego pierwotnej postaci, a także w związku z zanikiem pozostałych obiektów dawnego zespołu budynków. Organ nie uwzględnił także obecnego stanu technicznego budynku, jak też obiektów w jego najbliższym otoczeniu, które zmieniły warunki wysokościowe w skali bliższego i dalszego sąsiedztwa oraz osi widokowych. Zdaniem Sądu, Organ nie udokumentował oraz nie wyjaśnił w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] w P. do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ w zawiadomieniu włączenia karty budynku przy ul. [...] w P. do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie uzasadnił, iż włączenie to jest uzasadnione wobec posiadania przez budynek wartości historycznej, artystycznej, naukowej, która skutkuje uznaniem budynku za zabytek. Obecnie nie jest zatem możliwe zweryfikowanie na podstawie jakich ustaleń i w wyniku jakich ocen organ przesądził o zabytkowym charakterze obiektu, którego karta ewidencyjna została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa forma ochrony zabytków wiąże się z ingerencją w prawa właściciela obiektu, to szczególnego znaczenia nabiera respektowanie konstytucyjnych standardów ochrony praw podstawowych, na czele z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony własności (art. 21, art. 64 Konstytucji). Specyficzny charakter przedmiotowego postępowania administracyjnego powoduje, że właściciel tylko w postępowaniu przed sądem administracyjnym mógł przedstawiać własną opinię i dokumenty podważające zabytkowy charakter budynku, tym niemniej dołączone do skargi dokumenty miały w postępowaniu sądowoadministracyjnym charakter wyłącznie uzupełniający. Sąd uznał opinię projektanta mgr inż. arch. A. M. dot. budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P. na działce nr ew. [...], [...] oraz ocenę techniczną stanu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce nr [...] sporządzoną przez inż. J. K., za dodatkowy argument wskazujący na potrzebę uchylenia zaskarżonej czynności organu i poddania ich ewentualnie w przyszłości ocenie organu ochrony zabytków. W razie podtrzymania zamiaru włączenia przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, organ powinien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy determinują zakwalifikowanie budynku przy ul. [...] w P. jako zabytku. Organ powinien przede wszystkim dokonać kontroli przedmiotowego budynku zarówno z zewnątrz, jak i wewnątrz oraz zlecić sporządzenie dokumentu urzędowego np. w postaci opinii biegłego, który byłby dowodem w sprawie, a tym samym podstawą do ewentualnego włączenia karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dopiero wówczas oparciu o tak ustalony stan faktyczny, Organ dokona szerokiej analizy, czy budynek posiada wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługujące na zachowanie, które leży w interesie społecznym. Sąd nie przesądzając końcowego rozstrzygnięcia organu stwierdził, że włączenie karty budynku położonego przy ul. [...] w P. było przedwczesne. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że zaskarżona czynność dokonana została z naruszeniem art. 22 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków oraz krajowego wykazu zabytku skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.