II OSK 893/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 marca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.312.2019.AB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonych w pozwoleniu 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

§UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/20 oddalił skargę Gminy Ś. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 marca 2020 r., znak DOZ-OAiK. 650.312.2019.AB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 1 lutego 2019 r., znak K-PR.3151.17.2018.MB nałożył na Gminę jako właściciela działki nr [...] przy ul. [...] w Ś., administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych z powodu realizacji robót budowlanych przy budynku dawnej obory wchodzącej w skład przestrzennego założenia o charakterze wiejskim, składającego się z mieszkalnej i gospodarczej zabudowy folwarku, zieleni komponowanej wewnątrz zabudowy folwarku oraz parku w Ś., wpisanego do rejestru zabytków, niezgodnie z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu konserwatorskim z dnia 9 sierpnia 2018 r. Gmina wniosła odwołanie od tej decyzji, po którego rozpoznaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 26 marca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 poz. 840, ze zm.; dalej zwanej ustawą), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej motywach powołując się na wyniki oględzin utrwalonych protokołem z dnia 20 listopada 2018 r. stwierdził, że Gmina wykonała roboty niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu z dnia 9 sierpnia 2018 r. w odniesieniu do wykonania spoinowania w wątkach ceglanym oraz kamiennym budynku - zaprawą wapienną, jak również uszczelnienia pokrycia dachu przy użyciu takiej samej dachówki jak występującej na budynku. Nie zrealizowała też obowiązku kierowania robotami budowlanymi przez osobę spełniającą kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy. Uznał, że pismo przekazane przez pełnomocnika Gminy, określone jako "Przebieg praktyki zawodowej mgr. inż. A.D.", nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 37g ustawy. Nadto Gmina nie poinformowała o imionach, nazwiskach i adresach osób kierujących robotami wraz z dokumentami potwierdzającymi posiadane przez te osoby kwalifikacje, jak i nie zawiadomiła organu o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Organ odwoławczy zaznaczył, że w kontrolowanej decyzji błędnie przywołano podstawę prawną wskazując art. 107d ust. 1 pkt 2 ustawy, zamiast art. 107d ust. 2 tego aktu. Uznał jednak, że nie świadczy to o wystąpieniu wady uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności, a także obniżenie nałożonej na Gminę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych. Stwierdził, że nie jest ona nadmierna. Gmina wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zakwestionowała ustalenie, że osoba wyznaczona do prowadzenia robót nie posiadała stosownych uprawnień. Zarzuciła, że organ nie zastosował art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., co skutkowało brakiem odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo istniejących okoliczności sprawy świadczących o możliwości zastosowania tego przepisu. Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu z§askarżonego wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w działaniu organu naruszeń i wad, które powodowałyby, że skarga powinna zostać uwzględniona. Sąd zauważył, że Gmina w kierowanym do organu piśmie przyznała, że odstąpiła od warunków pozwolenia w zakresie opisanym w protokole oględzin. Podzielił ustalenia w tym zakresie, także te o nieterminowym poinformowaniu o wyznaczeniu kierownika budowy i niespełnianiu przez A.D. kwalifikacji, o których mowa w art. 37c ustawy. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że działania Gminy były niezgodne z warunkami pozwolenia z dnia 9 sierpnia 2018 r., co uzasadniało zastosowanie art. 107d ust. 2 i 5 ustawy. Zaakceptował także wysokość wymierzonej kary administracyjnej zaznaczając, że kształtuje się ona na niskim poziomie zakreślonych przez ustawodawcę widełek. Nie znalazł jednak podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. bowiem przeciwko uznaniu znikomości wagi naruszenia, jakiego dopuściła się Gmina, przemawia waga stwierdzonych naruszeń, zwłaszcza wykonanie robót budowlanych niezgodnie z warunkami pozwolenia z dnia 9 sierpnia 2018 r. Podkreślił, że w wyniku świadomych działań Gminy doszło do zniszczenia elementów zabytkowego budynku dawnej obory, wchodzącego w skład zabytkowej zabudowy folwarcznej. W konsekwencji, jak podkreślił Sąd, na skutek działań Gminy doszło do uszczuplenia autentycznej substancji zabytku, a zachowanie autentyzmu obiektu jest jedną z podstawowych zasad doktryny konserwatorskiej. Podsumowując tę kwestę stwierdził, że Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d K.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargę. Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 37c ustawy poprzez przyjęcie, iż "przedłożone przez Gminę dokumenty potwierdzające kwalifikacje do realizacji tego typu prac posiadanych przez kierownika budowy A.D.". W drugiej grupie zarzutów podniosła naruszenie art. 1 §1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej prawdzie obiektywnej. Zarzuciła nadto naruszenie art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niedostateczne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku ustaleń i dowodów przyjętych przez Sąd jako podstawy do odmowy uznania znikomości wagi naruszenia, do którego doszło w związku z realizacją prac budowlano-renowacyjnych, a w konsekwencji brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdziła, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 37c ustawy nastąpiła poprzez przedłożenie zaświadczeń wydanych przez podmiot, na rzecz którego realizowane były prace konserwatorskie przez kierownika budowy, które potwierdzały posiadane przez A.D. doświadczenie. Pomimo wynikającej z przedstawionych dokumentów oraz stojącego za nimi doświadczenia kierownika budowy rękojmi prawidłowości realizacji umowy Sąd pierwszej instancji uznał, iż obowiązek ten nie został zrealizowany, co równoznaczne było z wykonywaniem prac restauracyjnych budynku zabytkowej stodoły w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem. Zdaniem pełnomocnika Gminy Sąd dokonując oceny stanu faktycznego sprawy winien dostrzec, iż zaistniały wszelkie przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. Jak wskazała, poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, iż niektóre z prac objętych pozwoleniem zostały zrealizowane w sposób odmienny niż zostało to założone. Jednak odstępstwa te noszą walor znikomości, co w konsekwencji dawało możliwość zastosowania ww. przepisu, co nie zostało w pełni wzięte pod uwagę. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Bezzasadny okazał się zarzut niewyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że Gmina po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego zobowiązana była prowadzić roboty budowlane przy zabytku (budynku dawnej obory w zespole zabytkowym w Ś.) zgodnie z ich zakresem wynikającym z "projektu remontu konserwatorskiego zabytkowego obiektu folwarcznego" i innymi warunkami zawartymi w decyzji z 9 sierpnia 2018 r. Okazało się zaś, że w trakcie prowadzenia robót doszło do odstępstw, uwidocznionych w protokole z dnia 20 listopada 2018 r., polegających na przemurowywaniu i uzupełnianiu spoin w dolnych partiach muru i przyporach oraz uzupełnianiu cegły zaprawą wapienno-cementową (zamiast użycia zaprawy wapiennej), a nadto uszczelnianiu pokrycia w okolicy koszy i połaci dachowej za pomocą blachy w docinanych arkuszach, mocowanych do pokrycia dachowego używając pianki montażowej (zamiast użycia takiej samej dachówki jak w uzupełnianych miejscach). Niewątpliwie zatem materiały wykorzystane w tym zakresie prac były niezgodne z określonymi w pozwoleniu konserwatorskim, co zresztą potwierdziła Gmina już w piśmie do organu konserwatorskiego z dnia 20 grudnia 2018 r. w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień. Pozwalało to Sądowi pierwszej instancji na podzielenie stanowiska organu konserwatorskiego, że w trakcie prowadzenia robót w omawianej materii doszło do odstępstwa od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Nie podważa tego pełnomocnik Gminy w skardze kasacyjnej. Okoliczność, na którą się powołał pełnomocnik, że część robót związanych z odtworzeniem pokrycia dachowego wykonano celem zapobieżenia przed dalszym niszczeniem, nie zwalniała od obowiązku zawiadomienia o powyższym organu konserwatorskiego, tym bardziej, że dalszym warunkiem wynikającym z pozwolenia konserwatorskiego było zawiadomienie nie tylko o zagrożeniach, lecz także o nowych okolicznościach, które ujawnią się w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Bezspornym zaś jest, że podczas wykonywania robót organ konserwatorski nie został powiadomiony o tych innych okolicznościach mogących doprowadzić do "zawalenia całego dachu obiektu", a po raz pierwszy powziął o nich informację w trakcie przeprowadzonych oględzin. Wreszcie trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że Gmina nie powiadomiła organu konserwatorskiego w wyznaczonym terminie o osobie, która posiada uprawnienia budowlane określone przepisami prawa budowlanego i dodatkowo w ustawie (wymóg brania udziału przez co najmniej 18 miesięcy w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru). Ten fakt również został przyznany przez Gminę. Mając to na uwadze nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika Gminy, że Sąd w trakcie kontroli nie dostrzegł, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, a ocena materiału dokonana przez organ konserwatorski była dowolna, co miało uzasadniać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Dodatkowe powołanie na uzasadnienie tego zarzutu art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. jest zapewne wynikiem niedokładności, skoro przepis art. 1 tej ustawy nie dzieli się na jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Gdyby jednak intencją pełnomocnika było przywołanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) taki zarzut byłby całkowicie nieusprawiedliwiony, skoro nawet w skardze kasacyjnej nie twierdzi się, że sąd orzekający dokonał kontroli sądowej w oparciu o inne kryterium niż legalności (zgodności z prawem). Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej odniesiony do art. 37c ustawy. Zgodnie z tym przepisem robotami budowlanymi kieruje albo nadzór inwestorski wykonuje, przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru, osoba, która posiada uprawnienia budowlane określone przepisami prawa budowlanego oraz która przez co najmniej 18 miesięcy brała udział w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru lub inwentarza muzeum będącego instytucją kultury. Według art. 37g ust. 1 ustawy udział w pracach konserwatorskich, pracach restauratorskich, badaniach konserwatorskich, robotach budowlanych lub badaniach architektonicznych, prowadzonych przy zabytkach wpisanych do rejestru, potwierdzają świadectwa, w tym dotyczące odbytych praktyk zawodowych, oraz inne dokumenty zaświadczające udział w tych pracach, badaniach lub robotach lub zatrudnienie przy tych pracach wydane przez kierownika jednostki organizacyjnej, na rzecz której te prace, badania lub roboty były wykonywane, albo przez osobę, pod której nadzorem były wykonywane, w tym zakresy obowiązków na stanowiskach pracy w muzeum będącym instytucją kultury lub zaświadczenia wydane przez wojewódzkich konserwatorów zabytków. Pełnomocnik Gminy postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu posiadania przez kierownika budowy A.D. takich kwalifikacji nie rozwinął w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim nie wskazał, jakie konkretnie dokumenty, głównie świadectwa - poza przedłożonym organowi przebiegiem praktyki zawodowej - mają uzasadniać osiemnastomiesięczny udział tej osoby w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach wpisanych do rejestru. Nie podjął nawet próby zakwestionowania ustaleń, że przedstawiony dokument, który nie został uznany za wystarczający, spełnia ustawowe wymogi. Nieusprawiedliwiony jest zarzut, iżby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymagań określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne przedstawienie racji przemawiających za akceptacją stanowiska organu konserwatorskiego o braku podstaw do przyjęcia "znikomości wagi naruszenia do którego doszło w związku z realizacją prac budowlano - renowacyjnych, a w konsekwencji brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej". Jednakże z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd pierwszej instancji po pierwsze miał w polu widzenia, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji władny jest odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa i po drugie wyraził swój pogląd i podał przyczyny, dlaczego organ miał podstawy do uznania, że stwierdzone naruszenia nie można uznać za znikome. Odwołał się do dyrektyw wymiaru kary pieniężnej zawartych w art. 189d K.p.a., wskazał na charakter odstępstw przy robotach budowlanych, które doprowadziły do zniszczenia elementów zabytkowego budynku dawnej obory, na uszczuplenie autentycznej substancji zabytku. Stanowisko swe wyraził jasno i precyzyjnie, w sposób nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a przy tym umożliwiający skonstruowanie zarzutów kasacyjnych i właściwą kontrolę instancyjną orzeczenia. Pogląd Sądu należy w pełni zaakceptować, także jeśli się weźmie pod uwagę, że zgodnie z art. 107d pkt 2 ustawy (przepis ten pozostawiono poza podstawami kasacyjnymi) za podejmowanie działań niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków przewidziana jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 500.000 zł. Tymczasem zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją wymierzono skarżącej Gminie karę w kwocie 5.000 zł, a zatem w dolnych granicach ustawowego przedziału kary pieniężnej. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie, stosownie do wyniku sprawy, na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od strony wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie, w wysokości określonej w § 2 pkt 3 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).