VII SA/Wa 2330/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr DOR.7101.54.2023.MB; DON.7101.79.2023.MB w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Przedmiotem skargi A. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2023 r. (znak: DOR.7101.54.2023.MB DOR.7101.79.2023.MB), utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2023 r. (nr [...]), odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2022 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania linii energetycznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Pismem z 29 lipca 2019 r. M. i A. K. wnieśli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. "o nakazanie rozbiórki napowietrznej sieci energetycznej w H. gmina K. przebiegającej przez działki nr ew. [...] i [...]", której są współwłaścicielami. Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego stwierdził istnienie linii niskiego napięcia zasilającej budynki w miejscowości H. Podczas kontroli nie można było ustalić parametrów linii, jak również legalności jej wykonania. Wezwany przez organ upoważniony przedstawiciel PGE Dystrybucja S.A. Rejon Energetyczny J. przedstawił archiwalne dokumenty stanowiące prawdopodobnie załączniki do decyzji wydanych przez Urząd Gminy K. lub Urząd Rejonowy. Zakład energetyczny nie posiadał tych decyzji i nie mógł określić czego dokładnie dotyczyły. Przedstawiciel Spółki wyjaśnił, że cała sieć przebiegająca w miejscowości Ł. była realizowana w 1976 r. prawdopodobnie włącznie z odcinkiem nad działkami o nr ew. [...] i [...], natomiast w 1991 r. sieć była przebudowana. Starosta P. w piśmie z 15 kwietnia 2020 r. wyjaśnił, że w archiwum zakładowym Starostwa z lat 1973 – 1976 nie odnaleziono wpisu dotyczącego ww. inwestycji i nie odnaleziono dokumentów dotyczących przebudowy linii w latach 1989 – 1991. Przy piśmie z 15 grudnia 2020 r. PGE Dystrybucja S.A. przekazała organowi opracowanie "Ekspertyza techniczna" zawierającą powykonawczą inwentaryzację geodezyjną oraz inwentaryzację architektoniczno – budowlaną odcinka linii elektroenergetycznej napowietrznej NN 0,4 kV (230/400 V), uzupełnioną przy piśmie z 1 czerwca 2021 r. o odnalezioną decyzję Urządu Gminy w K. z [...] sierpnia 1990 r., zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji i zezwalającą na przebudowę, modernizację linii średniego i niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowych. Wnioskiem z 1 czerwca 2022 r. A. K. wniósł "o zmianę pierwotnego wniosku z 2019 r. o nakaz rozbiórki na wniosek o nielegalne użytkowanie omawianej linii energetycznej oraz wniosek o przeprowadzenie rozprawy". Decyzją z [...] lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie odcinka linii energetycznej napowietrznej położonej na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w miejscowości H. gm. K. Następnie pismem z 27 października 2022 r. organ nadzoru budowlanego wezwał A. K. do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie wniosku z 1 czerwca 2022 r. Postanowieniem z [...] listopada 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. K. z 3 czerwca 2022 r. o nielegalne użytkowanie linii energetycznej napowietrznej zlokalizowanej m.in. na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w miejscowości H., gm. K., stwierdzając, że wnioskodawca nie jest podmiotem wymienionym w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z [...] listopada 2022 r. złożył A. K. Postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2022 r. Zdaniem organu za niedopuszczalne należy uznać prowadzenie postępowania, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., którą zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, gdy jak w niniejszej sprawie linia energetyczna została wybudowana w oparciu o decyzję z [...] sierpnia 1990 r., a więc legalnie. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie obiektu było prowadzone wcześniej postępowanie naprawcze, zaś postępowanie dotyczące legalizacji ww. linii zostało umorzone. Odnosząc się do treści wniosku skarżącego organ wskazał, że skoro sporna linia została zrealizowana w oparciu o decyzję z [...] sierpnia 1990 r., a skarżący nabył działki o nr ew. [...] i [...] położone w miejscowości H. gm. K. w 2015 r., to nie można z tego faktu wywodzić, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. K. Postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wystąpiły przyczyny podmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania, gdyż wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego co do zasady stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym było Przedsiębiorstwo [...], a obecnym gestorem sieci jest PGE Dystrybucja S.A. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Tym samym organ powiatowy poprawnie zastosował art. 61 a § 1 K.p.a., w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od osoby, która nie mogła być stroną postępowania. Odnośnie twierdzeń skarżącego o pominięciu wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, że jej nieprzeprowadzenie nie miało żadnego związku z zagadnieniem leżącym u podstawy badanego postanowienia. Skarżący nie został także pozbawiony praw strony w toczącym się postępowaniu. Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w P. poprawnie przyjął, że pismo skarżącego z 1 czerwca 2022 r. należy rozpatrzyć w odrębnym postępowaniu, a okoliczność, że ktoś był stroną jakiegoś postępowania dotyczącego danej inwestycji, nie znaczy, że automatycznie powinien być stroną wszystkich innych postępowań. Odwołując się z kolei do art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że wyjątek od zasady bezpośredniego stosowania przepisów ustawy nowej dotyczy jedynie samowoli budowlanej i to, o ile spełnia one dalsze kryteria wymienione w tym przepisie. Postępowanie w sprawie legalności linii energetycznej zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji, a było prowadzone na podstawie dawnego prawa budowlanego. Nie wynika z tego jednak, że inne postępowania dotyczące tego samego obiektu, także powinny być prowadzone na podstawie dawnych przepisów. Dlatego naruszeniem prawa nie było w tym przypadku zastosowanie przepisów obecnej ustawy. Podsumowując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby postanowienie z [...] listopada 2022 r. było obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. K., wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący podtrzymał wszystkie swoje uwagi i zastrzeżenia zgłoszone we wniosku i we wniesionym odwołaniu oraz uznał za krzywdzące stanowiska obydwu organów pozbawiające go możliwości bycia stroną w sprawie legalności użytkowania napowietrznej linii energetycznej z uwagi na gwarantowane przez Konstytucje RP poszanowanie prawa własności oraz brak prawa do dysponowania nieruchomością przez poprzedniego i obecnego właściciela. Tymczasem we wskazaniach lokalizacyjnych wymagana była zgoda poszczególnych właścicieli na przeprowadzenie niezbędnych prac montażowych i instalacyjnych oraz usytuowania słupów oraz uzyskanie pozwolenia na wejścia na tereny jej realizacji. Również w księgach wieczystych z okresu budowy jak i zakupu działki w 2015 r. nie ma żadnych zapisów ograniczających własność lub przewidujących służebności na rzecz zakładu energetycznego (poprzedniego i aktualnego). Skarżący wskazał również że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej do dzisiaj nie został rozpatrzony, zaś organy nadzoru budowlanego obydwu instancji bezrefleksyjnie przyjęły, że dla niniejszej sprawy właściwe są uregulowania zawarte w "PB.-94", gdy tymczasem "ustawa Pb.-74" nakładała obowiązek wydania pozwolenia na budowę podmiotowi / osobie wykazującej się prawem do nieruchomości. Sądy administracyjne kontrolując działania organów nadzoru budowlanego w kwestii budowy gazociągu na tych samych działkach wybudowanego w tym samym okresie co linia energetyczna wskazały na zasadność zastosowania regulacji ustawowych "Pb.-74". Końcowo, skarżący wyraził zgodę na rozpatrzenie skargi bez jego udziału na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Odpowiedź na skargę złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba też mieć na uwadze fakt, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2022 r. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej w nim orzekający, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia – przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy była to kwestia, czy odmawiając ww. postanowieniem z [...] listopada 2022 r. wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania linii energetycznej na podstawie art. 61a K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wypełnił którąkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a szczególnie przesłankę z pkt 2 tego przepisu, a więc czy "rażąco naruszył prawo". Co istotne w niniejszej sprawie przedmiotowa linia energetyczna przebiegająca przez działki należące do skarżącego została zrealizowana w sposób legalny, na podstawie decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] sierpnia 1990 r. o zezwoleniu na przebudowę, modernizację linii średniego i niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej, a także zatwierdzającej plan realizacyjny. Legalność sieci energetycznej była również przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego w innym postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, zakończonym wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ostatecznej decyzji z [...] lipca 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności sieci energetycznej. Uwzględniając fakt modyfikacji pierwotnego wniosku skarżącego ("o nielegalne użytkowanie"), wydanie przez organ ww. decyzji z [...] lipca 2022 r. oraz ustalenie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem stanowiącym załącznik do ww. decyzji z [...] sierpnia 1990 r., jak stwierdził inspektor nadzoru gestora sieci, organ ograniczył badanie prowadzonego postępowania do ustalenia, czy skarżący mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a więc czy mógł on skutecznie domagać się od organu udziału w postępowaniu w sprawie użytkowania przedmiotowej sieci. Słusznie przy tym uznał organ w zaskarżonym postanowieniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły znaleźć zastosowania przepisu ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bowiem art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przepisach przejściowych przewidział stosownie nowej ustawy z 1994 r. z jedynym wyjątkiem określonym w ust. 2, odnoszącym się do sytuacji, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., co w okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie Sądu bezspornie wykluczono. Skoro zaś przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2355/21). Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z samowolą budowalną, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego (z 1994 r.), to zastosowanie w sprawie mogły znaleźć tylko i wyłącznie przepisy z ustawy z 1994 r. W tym też zakresie prawidłowo wywiódł organ odwoławczy, że w sytuacji niezakwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę i wobec ustalenia legalności wybudowania przedmiotowej linii energetycznej, na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana legalnie, a nie zostały wydane decyzje podważające prawidłowości tych stwierdzeń, nie ma wystarczających podstaw do wywodzenia uchybień przy realizacji inwestycji, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 9 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 762/21, 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1227/19 i 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2853/19). Z tych też względów organ nadzoru budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania linii napowietrznej zlokalizowanej na należących do niego działkach, gdyż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (art. 61a § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcie to nie wypełnia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak przyjęły organy w kontrolowanym postępowaniu, prawidłowo nie dopatrując się w nim również pozostałych przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Odnośnie argumentacji przedstawionej w skardze, w której skarżący domagał się przede wszystkim podjęcia przez organ czynności z uwagę na ochronę prawa własności należących do niego działek, przez które przechodzi przedmiotowa linia energetyczna, stwierdzić trzeba, że badanie tej kwestii na obecnym etapie jest wyraźnie spóźnione, skoro uprzednio rozstrzygnięto o legalności realizacji przedmiotowej inwestycji. Także odwoływanie się do wydanych w innych sprawach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 310/21) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1724/21) nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy z uwagi na odmienny stan faktyczny i przedmiot sprawy. Wyroki te zostały wydane w sprawie gazociągów przebiegających przez działki skarżącego, ale wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, bez pozwolenia na budowę, do których zastosowanie znajdowały regulacje Prawa budowlanego z 1974 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.