VII SA/Wa 2309/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia E K i W K, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ wojewódzki") z [...] września 2020 r., znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że ww. postanowieniem z [...] września 2020 r., [...] WINB oddalił skargę E K i W K na bezczynność wierzyciela, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") w podejmowaniu czynności, dotyczących wykonania przez E G obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...]. E K i W K, złożyli zażalenie na powyższe postanowienie z [...] września 2020 r. GINB, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, podniósł, że kwestionowane postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w związku z decyzją [...] WINB z [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w części w jakiej nakazano inwestorowi E G rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 101/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E G na powyższą decyzję [...] WINB. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2180/17, oddalił skargę kasacyjną E G od ww. wyroku WSA w Poznaniu. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w [...] wystosował do zobowiązanego upomnienie z 12 kwietnia 2018 r., a następnie 30 maja 2018 r. wystawiono tytuł wykonawczy. PINB w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem [...] WINB z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez E G w przedmiotowej sprawie, uznał zarzuty za nieuzasadnione i oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak: [...], PINB w [...] nałożył na E G grzywnę w kwocie 33 112,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki spornego budynku gospodarczo-garażowego, wezwał zobowiązanego do wpłacenia grzywny w terminie do 6 maja 2019 r. oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 30 maja 2018 r., w terminie do 31 maja 2019 r. Po rozpatrzeniu zażalenia E G, [...] WINB postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu powiatowego z [...] marca 2019 r. Pismem z 3 lipca 2019 r., [...] Urząd Wojewódzki poinformował PINB w [...], że decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wstrzymano do [...] czerwca 2019 r. postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec E G. Kolejno, pismem z 8 stycznia 2020 r., [...] Urząd Wojewódzki, poinformował PINB w [...], że decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], odmówiono wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec E G. W dniu 19 lipca 2020 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo E G z prośbą o "niewydawanie żadnych decyzji związanych z budynkiem gospodarczo-garażowym znajdującym się na działce [...] w [...] przy ul. [...], w związku z toczącym się postępowaniem sądowym (sygnatura [...]) dotyczącym ww. budynku. Wskazany budynek może bowiem stanowić dowód w toczącym się postępowaniu". W dalszej kolejności, E K i W K, pismem z 31 lipca 2020 r., wnieśli skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczo-garażowego. Pismem z 5 sierpnia 2020 r., PINB w [...] wystąpił do E G z prośbą o poinformowanie m.in. o działaniach podjętych w przedmiocie rozbiórki spornego budynku. W odpowiedzi, E G, pismem z 10 sierpnia 2020 r., poinformował, że żadne działania dotyczące rozbiórki przedmiotowego budynku nie zostały podjęte, gdyż "sprawa sądowa została przeniesiona na [...] sierpnia 2020 w związku z sytuacją Covid 19..." Uzasadniając swoje postanowienie GINB powołał się przepis art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a."), zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie zaś do art. 6 § 1a ww. ustawy, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu określonych czynności, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że na wierzycielu ciąży obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązku. Skarga na bezczynność wierzyciela będzie zasadna, jeżeli w toku postępowania (zainicjowanego tą skargą) okaże się, że wierzyciel pozostaje w stanie bezczynności, tj. w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym nie wiąże się z niezakończeniem tego postępowania w określonym terminie lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności. Bezczynność wierzyciela polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest dążenie do wykonania w trybie przymusowym obowiązku ciążącego na zobowiązanym. W ocenie GINB, nie można uznać, że PINB w [...] jest bezczynny w rozumieniu art. 6 § 1 i 1a u.p.e.a., co zostało potwierdzone wcześniej opisanymi działaniami podjętymi przez organ powiatowy. Zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, dotyczących wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo - garażowego. [...] WINB zaskarżonym postanowieniem zasadnie oddalił skargę E K i W K, na bezczynność wierzyciela, tj. PINB w [...]. GINB podkreślił, że w zażaleniu (które wpłynęło do GINB 28 września 2020 r.), wyrażono niezadowolenie z faktu, że nie wykonano obowiązku rozbiórki spornego obiektu. Jednak pomimo oddalenia przez [...] WINB skargi wnioskodawców na bezczynność wierzyciela, tj. PINB w [...] - organ powiatowy będzie nadal prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie w przypadku stwierdzenia, że w dalszym ciągu obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W zażaleniu wskazano także, że "wierzyciel - PINB w [...], będący jednocześnie organem egzekucyjnym, winien wyegzekwować swój nakaz, a nie tylko podejmować jakieś czynności (mało skuteczne)". GINB wyjaśnił że z samej nazwy złożonego przez stronę skarżącą środka prawnego (skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych) wynika, że jego zasadność nie jest zależna od tego, czy obowiązek został wyegzekwowany, lecz od tego, czy wierzyciel podejmuje w tym kierunku odpowiednie czynności. Niezrozumiałe jest, w jaki sposób, zdaniem strony skarżącej, organ egzekucyjny miałby wyegzekwować nakaz rozbiórki, jeśli nie właśnie podejmując czynności przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji, GINB postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W K (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] października 2020 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi przez GINB w trybie autokontroli, poprzez uchylenie zaskarżanego własnego postanowienia i wydanie nowego postanowienia. W przypadku nieuwzględnienia skargi przez GINB w trybie autokontroli, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoje stanowisko. Podniósł m.in., że orzeczenie nakazujące rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego jest z uwagi na wyrok NSA z 8 marca 2018 r. ostateczne i prawomocne. To oznacza, że wierzyciel - PINB w [...], winien wyegzekwować nałożone przez siebie obowiązki, gdyż nałożony obowiązek rozbiórki podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Zobowiązany E G, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji PINB w [...], powinien niezwłocznie wykonać nałożony obowiązek (dokonać rozbiórki) i pisemnie powiadomić o wykonaniu tegoż obowiązku. Tymczasem pomimo upływu już wielu lat nie przystąpił do jakichkolwiek czynności nakazowych. Skarżący 3 sierpnia 2020 r., wniósł do PINB w [...] czwartą skargę na bezczynność wierzyciela (będącego jednocześnie organem egzekucyjnym), tj. PINB w [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania swojej decyzji tj. nakazu rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki skarżącego (decyzja z [...] lipca 2016 r., znak: [...]). Dla skarżącego nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zachowanie wierzyciela (PINB w [...]) cechuje wyjątkowa bierność. PINB w [...] nie monitoruje na bieżąco egzekucji swego nakazu. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. oddalające skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym (PINB w [...]) w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego wskazanego w decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2016 r., tj. wykonania przez E G rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...] Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wniesionej przez skarżącego skargi stanowi art. 6 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 1a pkt 13 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a zgodnie z art. 1a pkt 12b, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przywołany art. 6 § 1 formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Przez czynności wierzyciela zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy rozumieć zarówno upomnienie zobowiązanego oraz wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak i inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego, warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Bezczynności wierzyciela, której dotyczy skarga z art. 6 § 1a u.p.e.a., polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przy czym, obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skarga na bezczynność wierzyciela może być wniesiona nie tylko, gdy organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy, gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też są obiektywnie nieskuteczne. Dokonując oceny zasadności skargi złożonej na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. organ winien mieć na uwadze nie tylko moment skierowania do dłużnika upomnienia ale też rodzaj egzekwowanego świadczenia, czas trwania postępowania egzekucyjnego, odległości czasowe między poszczególnymi podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi, skuteczność i celowość podejmowanych czynności egzekucyjnych. Dokonując w tym zakresie ustaleń organ winien kierować się zasadami określonymi w art. 7, § 77 § 1 k.p.a. a ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna opierać się na wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobody oceny dowodów. Z przedłożonych przez organ akt sprawy wynika, że upomnieniem z 12 kwietnia 2018 r. PINB w [...] wezwał zobowiązanego E G do wykonania rozbiórki ww. budynku. Wobec niewykonania ciążącego obowiązku niepieniężnego. PINB (będący wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym) w dniu 30 maja 2018 r. wystawił zobowiązanemu tytuł wykonawczy, który doręczono zobowiązanemu 9 czerwca 2018 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. PINB w [...] uznał wniesione przez zobowiązanego zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione i je oddalił. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. W konsekwencji postanowieniem z [...] marca 2019 r., PINB w [...] nałożył na E G grzywnę w kwocie 33 112,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki spornego budynku gospodarczo-garażowego. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do wpłacenia grzywny w terminie do 6 maja 2019 r. oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 30 maja 2018 r., w terminie do 31 maja 2019 r. Postanowienie to zostało jednak uchylone albowiem Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. postanowił wstrzymać do dnia 1 czerwca 2019 r. postępowanie egzekucyjne. Skutkiem wydania tej decyzji była niemożność zastosowania w tym przypadku środków egzekucyjnych do dnia 1 czerwca 2019 r. Jednakże pismem z 8 stycznia 2020 r. PINB w [...] został poinformowany przez [...] Urząd Wojewódzki w [...], że decyzją Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. odmówiono wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec E G. W konsekwencji wskazać należy, że [...] WINB dokonując oceny działań wierzyciela, nie wyjaśnił i nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie ewentualnie czynności egzekucyjne podejmował wierzyciel w okresie po odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego, tj. po 11 grudnia 2019 r. Tym bardziej, że z pisma zobowiązanego z 10 sierpnia 2020 r. powziął wiadomość, że działania rozbiórkowe nie zostały podjęte. Mając powyższe na uwadze, zaskarżone postanowienie jako nie odpowiadające prawu należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wobec nie wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.