VII SA/Wa 2254/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2023 r. nr 495/OPON/2023 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] oraz postanowienie Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) decyzją z 7 lipca 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), utrzymał w mocy zaskarżoną przez S. Sp. z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca) w drodze odwołania decyzję Starosty O. Nr [...] z [...] kwietnia 2023 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na terenie działek nr ewid. [...], [...] obr. [...] przy ulicy [...] w O. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 6 lutego 2023 r. S. Sp. z o.o. złożyła w Starostwie Powiatowym w O. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę opisanego wyżej budynku. Starosta O. postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. wezwał Spółkę do dostarczenia zgody właściwego konserwatora zabytków na rozbiórkę, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 Uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego ww. postanowieniem. W związku z powyższym Starosta O. decyzją z [...] kwietnia 2023 r., na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w O. Rozpoznając sprawę z odwołania złożonego przez Spółkę na decyzję Starosty O., Wojewoda stwierdził, że Starosta miał wszelkie podstawy do odmowy wydania decyzji na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie objętym obowiązującą Uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 9 ust. pkt. 4 ww. planu miejscowego ewentualną rozbiórkę obiektów wybudowanych przed 1945 rokiem należy uzyskać zgodę właściwego konserwatora zabytków z wyjątkiem gospodarczych. Jak wynika z ewidencji gruntów budynków budynek mieszkalny (niegospodarczy) przeznaczony do rozbiórki został wybudowany w 1926 r., a więc przed rokiem wskazanym w przepisie ww. uchwały, tj. 1945 r. w związku z czym na rozbiórkę takiego budynku należy uzyskać zgodę właściwego konserwatora zabytków. Uzasadnionym było zatem nałożenie przez Starostę O. obowiązku dostarczenia zgody właściwego konserwatora zabytków na rozbiórkę w terminie 14 dniu od daty otrzymania postanowienia pouczając o konsekwencjach wynikających z nieuzupełnienia dokumentów. Inwestor nie zapełnił braku, tj. nie przedłożył wymaganego dokumentu ani nie ustosunkował się do nałożonego obowiązku. W świetle powyższych rozważań, Wojewoda uznał za zasadne przyjęcie przez organ powiatowy, że dokonanie rozbiórki będzie możliwe tylko po przedłożeniu zgody właściwego konserwatora zabytków. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do dokonania sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie zarówno Starosta O. jak i Wojewoda Mazowiecki zobowiązani są do uwzględnienia obowiązującego ww. planu miejscowego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku istniejących niezgodności może na podstawie przepisów Prawa budowlanego wezwać inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości (również tych, których organ I instancji nie zauważył). W przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki odstąpił od wezwania, gdyż w odwołaniu inwestor podnosi, że nie zgadza się z interpretacją planu miejscowego i nie uzupełni dokumentacji w tym zakresie. Wzywanie Spółki przez organ odwoławczy do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami prawa, w tym do zgodności z planem miejscowym, byłoby w związku z treścią odwołania bezzasadne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wskazał, że nie są one zasadne, jak również w świetle poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego ustaleń pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody, postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zaznaczył przy tym, że wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji, nie przesądza o niemożności zrealizowania prac zgodnie z wnioskiem. Inwestor może wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na w/w inwestycję, przedkładając kompletną dokumentację w tym zgodę konserwatora zabytków na wykonanie przedmiotowych robót. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyła Spółka S. sp. z o.o., zastępowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 39 ust. 1 i 2 i art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 9 ust. 4 pkt. 4 uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum biegnącym przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód - etap II część A, poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w ustaleniu obowiązku uzyskania zgody właściwego konserwatora zabytków na rozbiórkę budynku objętego wnioskiem mimo, że wskazany przepis prawa miejscowego został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 1 ust. 2 pkt. 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest sprzeczny z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane; 2) art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że wniosek skarżącej Spółki powinien być uzupełniony o zgodę właściwego konserwatora zabytków, mimo że rozbiórka budynku objęta wnioskiem nie stanowi robot budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków ani położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; 3) art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że: a) organ architektoniczno-budowlany w trakcie sprawdzenia projektu jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mimo że jest on uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 1 ust. 2 pkt. 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest sprzeczny z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane oraz że b) projekt powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo że jest on uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest sprzeczny z art. 36 ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane; 4) art. 30 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 82 ust. 3 tej ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i zaniechaniu wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie skarżąca Spółka zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu zarzucam naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i zaniechaniu wydania pozwolenia na rozbiórkę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Złożona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały zauważenia, że w myśl art. 30b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się m.in. pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów - nie dotyczy to uzgodnień i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 30b ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Wśród warunków wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego ustawa ta w art. 32 ust. 1 pkt 2 wymienia uzyskanie przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga, by przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdził: m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a) oraz dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3a lit. a). W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (art. 35 ust. 4 ww. ustawy). Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną zabytków reguluje art. 39 ustawy Prawo budowlane, przewidując w ust. 1, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (ust. 2). W stosunku zaś do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3). Do postępowania o pozwolenie na rozbiórkę znajduje zastosowanie art. 35 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane, co wynika z systematyki przepisów Rozdziału 4 tej ustawy – Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Skoro bowiem w odniesieniu do pozwolenia na rozbiórkę nie ma unormowanego etapu określającego czynności organu związane ze sprawdzaniem wymogów merytorycznych wniosku, to należy w tym zakresie stosować tryb przewidziany do procedury rozstrzygania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o pozwoleniu na budowę - należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego. Wniosek o rozbiórkę obiektu budowlanego złożony w niniejszej sprawie podlegał zatem badaniu w zakresie objęcia go dyspozycją powyższych unormowań. Zauważyć zatem należało, że budynek mieszkalny położony na terenie działki ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w O. nie jest obiektem budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Niezbędne w takim przypadku okazało się rozważenie uwzględnienia przez organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, stosownych unormowań planu miejscowego, co wynika z samej istoty uwzględniania dyspozycji norm materialnoprawnych. Zauważyć w tym zakresie trzeba, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają, według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, moc powszechnie obowiązującą na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pominięcie zatem któregokolwiek z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby działaniem niezgodnym z prawem. Nadto, obowiązek uwzględnienia norm w zakresie ochrony konserwatorskiej wynika z samego brzmienia art. 31 ust. 1b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ustanawia, w odniesieniu do m.in. budynków objętych ochroną konserwatorską, obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jedną z form ochrony zabytków. Ustalenia ochronne stanowią nie tylko przesłankę decydującą o wymogu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, jak to wynika a contrario z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Posłużenie się w tym przepisie pojęciem ochrony konserwatorskiej opiera się na założeniu, że ustalenia ochronne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są normami powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przepisy ustawy nie naruszają przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę uwzględnieniu podlegają również ustalenia planu miejscowego w zakresie ochrony konserwatorskiej. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę można ignorować ustalenia planu miejscowego w zakresie ochrony konserwatorskiej. Kluczowe w powyższych okolicznościach okazały się zatem unormowania planu miejscowego zawarte w § 9 ust. 1 uchwały Rady Miasta O. z [...] maja 2001 r. W myśl tego przepisu "na obszarze objętym planem występują zabytki w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury muzeach, określone symbolem graficznym na rysunku planu, w stosunku do których plan ustala, że: 1) wszelkie prace przy obiektach objętych ochroną wolno prowadzić tylko w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków. Powyższy wymóg odnosi się również do obiektów nie zaznaczonych na rysunku planu a mogących w trakcie realizacji ustaleń planu zostać uznanymi za dobra kultury lub zabytki; 2) wtórne podziały działek, na których zlokalizowane są obiekty objęte ochroną są możliwe po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, 3) uzgodnienia z konserwatorem zabytków mogą być nakazane w stosunku do prac prowadzonych na działkach sąsiadujących z obiektem objętym ochroną; 4) na ewentualną rozbiórkę obiektów wybudowanych przed 1945 rokiem należy uzyskać zgodę właściwego konserwatora zabytków z wyjątkiem budynków gospodarczych." Mając na uwadze pełne brzmienie § 9 ust. 1 uchwały w przedmiocie planu miejscowego, należy zauważyć, że ujęty w pkt 4 obowiązek uzyskania zgody konserwatorskiej na rozbiórkę obiektu wybudowanego przed 1945 rokiem dotyczy przedmiotowo obiektów ujętych we wstępie do wyliczenia, a zatem w pierwszej, ogólnej części przepisu, wspólnej dla poszczególnych unormowań ujętych następnie w pkt 1-4, czyli zabytków w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury muzeach, określonych symbolem graficznym na rysunku planu. Dokonana przez Sąd analiza części graficznej planu miejscowego pozwoliła na zauważenie, że rysunek ten nie oznacza przedmiotowego budynku jako zabytek. Nie sposób zatem, wbrew stanowisku organów, z samej okoliczności wybudowania go przed rokiem 1945 wywodzić obowiązku uzyskania zgody właściwego konserwatora zabytków na rozbiórkę tego budynku. Podkreślić trzeba, że to graficzna część uchwały w sprawie planu miejscowego stanowi w tym zakresie istotną regulację, wyznaczając obiekty, którym lokalny prawodawca nadał szczególny status, ustalając dodatkowe obowiązki dla realizacji prac z nimi związanych, w tym zezwolenia na rozbiórkę. Skoro obiekt ten nie został oznaczony na rysunku planu jako obiekt zabytkowy, trudno dla rozpoznania wniosku o rozbiórkę tego obiektu przyjmować jako relewantną przesłankę ustaloną w § 9 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca, jak również postanowienie Starosty O. z [...] kwietnia 2023 r., zostały zatem wydane z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 35 ust. 3a lit. a ustawy Prawo budowlane w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] . W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 997 złotych składają się: wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).