VII SA/Wa 2227/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. O. i R.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. znak KOA/3723/Ar/23 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 6 lipca 2023r., KOA/3723/Ar/23 (SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. O. i R. O. – utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...] czerwca 2023r., [...] odmawiające uzgodnienia – na mocy art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U, z 2022r., poz. 503 ze zm. - u.p.z.p). - projektu decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków na części działki nr [...] w J., gm. P. Organ wskazał m.in., że decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaznaczył, że uzgodnienia dokonano - na mocy art. 54 ust. 4 pkt 19 u.p.z.p. - z Marszałkiem Woj. [...]., gdyż teren przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej. SKO wskazało, że działka nr [...] ma dostęp do: drogi wojewódzkiej nr [...] i do drogi powiatowej nr [...] (legalny zjazd). Powołało następnie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124), wskazujący, że na drodze klasy GP sytuowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Inwestor wskazał obsługę komunikacyjną działki, z drogi wojewódzkiej. Wobec braku alternatywnego zjazdu, zarządca odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Dalej podkreślił, że organ uzgadniający jest zarządcą drogi i to w jego gestii jest lokalizowanie zjazdów. Powołał wyrok w WSA w Poznaniu z 16 października 2016r. sygn. akt IV SA/Po 735/13, w którym wskazano, że "zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego." Zarządca drogi wskazał przepis, regulujący kwestię zjazdu na drogę wojewódzka klasy GP w sytuacji, kiedy istnieje obsługa komunikacyjna z drogi niższej klasy. Dodał, że gdyby doszło do podziału działki na dwie działki, to jedna byłaby z dostępem do drogi powiatowej, a druga do wojewódzkiej. Obecnie działka nie jest podzielona i jest możliwość zjazdu na drogę powiatową. Skargę na to postanowienie złożyli pp. O. wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów- decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z/s M. o wpisie do ewidencji producentów i nadaniu nr identyfikacyjnego skarżącemu; wypisu aktu notarialnego umowy darowizny rep. A nr [...], na mocy której prawo własności dz. [...] (nr [...]) obciążonej służebnością osobistą nabył skarżący, na fakt: przeznaczenia zabudowanej części działki nr [...] - do której jest zjazd z drogi publicznej dla potrzeb gospodarstwa rolnego skarżącego, zakresu korzystania z tej części przez korzystającego z ograniczonego prawa rzeczowego. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów: 1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, poprzez nieuwzględnienie usytuowania działki, jej dotychczasowego charakteru, przeznaczenia i sytuacji osobistej skarżących, którzy wprawdzie wystąpili o warunki zabudowy części działki posiadającej dojazd do drogi publicznej - jednak jest on od strony budynków gospodarstwa rolnego, w których skład wchodzi część mieszkalna osoby, na której rzecz ustanowiono służebność; - art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia tj. ograniczenie się do stwierdzenia, że działka ma już dojazd do drogi publicznej i powołanie się na zasady bezpieczeństwa, podczas gdy skarżący w piśmie z 22 czerwca 2023r.wskazali swoje stanowisko, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016.124 ze zm.), tj. aktu, który utracił moc i został zastąpiony rozporządzeniem z 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2022.1518), - § 54 i 55 ww. rozporządzenia z 24 czerwca 2022r. poprzez jego niezastosowanie pomimo obowiązywania od 21 września 2022r., co miało wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi strony przedstawiły stanowisko na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 – p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 lipca 2023r. utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...] czerwca 2023r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na części działki nr ew. [...] w J. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia organ dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie -uzgodnienie uważa się za dokonane. W tej sprawie wniosek z 16 maja 2023r. o uzgodnienie projektu wpłynął 22 maja 2023r., a postanowienie wydano 2 czerwca 2023r., co oznacza, że termin ten został zachowany. Podkreślić na wstępie trzeba, że zarządca drogi ocenia projekt decyzji m.in. pod kątem możliwości włączenia do drogi. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten wprawdzie nie wymienia przesłanek, którymi powinien kierować się zarządca drogi uzgadniając projekt do warunkach zabudowy, nie ulega jednak wątpliwości, że winien mieć na względzie przede wszystkim jego zgodność z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się – i w tym zakresie jest ono nadal aktualne - że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., mieszczą się przede wszystkim względy zgodności planowanego zamierzenia z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r. sygn. II OSK 2985/20, wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3330/17; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1966/17 - CBOSA). Na powyższe wskazuje art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. stanowiący, że do zarządcy drogi należy m.in. ochrona drogi, polegająca na niedopuszczaniu do obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający musi więc wziąć pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji, rodzaj zjazdu, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także, co oczywiste, już istniejące legalne zjazdy na działkę inwestycyjną, bowiem każdy kolejny zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga ponadto, że uzgodnienie dostępu do drogi publicznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi zaakceptować rozwiązań zaproponowanych w projekcie decyzji, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, dokonaniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu rozstrzygnięcia zgodnego z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne. W konsekwencji, orzeczenia wydawane w tym przedmiocie pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony (por. wyrok WSA w W-wie z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2308/16 LEX nr 2357808 - CBOSA). Sąd wskazuje przy tym, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich należą przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Nie gwarantują one właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej możliwości skomunikowania zjazdu na tę drogę. Dlatego nie można przyjąć, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel takiej nieruchomości musiał mieć zapewniony do niej dostęp, zwłaszcza a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu o charakterze publicznym. Organ uzgadniający, załatwiając sprawę w trybie współdziałania z organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji rodzaj zjazdu, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa odbywającego się nią ruchu drogowego (por.m.in. wyroki NSA z 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 i z 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 i wyrok WSA w W-wie z 14 września 2005 r. Powyższe kryteria w tej sprawie zostały spełnione, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia postanowień. Organy dokonały prawidłowej oceny projektu decyzji, w którym – co wymaga podkreślenia - wskazano tylko jeden sposób zapewnienia inwestycji – budynku mieszkalnego - dostępu do drogi publicznej, to jest drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) zjazdem indywidualnym. Nie było sporne w tej sprawie, a także znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz na mapach dostępnych na portalach informacji przestrzennych, że działka nr [...] ma już zapewniony dostęp do dróg publicznych poprzez dwa zjazdy: z drogi wojewódzkiej (nr [...]), a ponadto z drogi powiatowej nr [...]. Uzgadniany w tej sprawie byłby zatem trzecim zjazdem. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach wojewódzkich (obecnie standardowo klasy G, dopuszcza się - GP, w trudnych warunkach – Z - § 12 pkt 3 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych) przemawiają za tym, aby lokalizowanie na nich zjazdów miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest ugruntowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1422/13, z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, z 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09) i – zdaniem Sądu – znajduje zastosowanie również w nowym stanie prawnym. W dniu 21 września 2022 r. – co uszło uwadze organów obu instancji - weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022r. poz. 1518), które nie zawiera przepisów przejściowych dających podstawę do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów poprzedniego rozporządzenia. Wprawdzie organy błędnie powołały § 9 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującego rozporządzenia – niemniej w świetle przedstawionej wyżej argumentacji uchybienie to nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie, skoro względy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w opisanym zakresie pozostają bowiem tożsame. Powyższego nie zmienia również zarzucane w skardze niepowołanie przez organy § 54 i 55 ww. rozporządzenia z 24 czerwca 2022r. Pierwszy z przepisów określa bowiem wyłącznie rodzaje zjazdów, wyjazdów i wjazdów, a zgodnie z § 55 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazuje, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z: jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach (pkt 1), jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach (pkt 2). Niemniej z § 55 ust. 2 wynika, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Pomimo tego, że obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia MI nie kładą nacisku na ograniczanie liczby i częstotliwości zjazdów z drogi klasy G, a koncentrują się na ogólnym pojęciu "zagrożenia bezpieczeństwa ruchu". Nie ulega wątpliwości, że zwiększająca się na danej drodze liczba zjazdów może mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z podanych przyczyn skarga nie mogła wywołać zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 orzekł jak w sentencji wyroku.