VII SA/Wa 2183/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka, Sędziowie: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2025 r. znak: DOR.7110.197.2025.MM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w W. (dalej: skarżąca, strona, Spółdzielnia) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z 20 czerwca 2025 r. znak: DOA.7110.197.2025.MM, wydana w sprawie dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) decyzją z 3 października 2022 r. Nr 210/22 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla A. C. (dalej: inwestor), obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem działki, położonego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W dniu 5 marca 2025 r. skarżąca wniosła do Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ I instancji, Wojewoda) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta, wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 3 października 2022 r. została wydana w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru G. w rejonie W., natomiast decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] nie została uwzględniona w projekcie tego planu. W odniesieniu do działki inwestycyjnej projekt planu przewidywał nieprzekraczalne linie zabudowy wraz z objęciem tego terenu ochroną konserwatorską. Jednak w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie dokonywano uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rezultacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 3 października 2022 r. inwestor może prowadzić roboty budowlane i wznosić budynek niezgodnie z podlegającym ochronie konserwatorskiej układem urbanistycznym osiedla. Inwestycja w istotny bowiem sposób dogęszcza zabudowę, przekraczając wyznaczone linie zabudowy. Zdaniem Spółdzielni posiada ona interes prawny w złożeniu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 października 2022 r. wynikający z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), ponieważ inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę jest realizowana w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących mienie Spółdzielni. Po wszczęciu postępowania w sprawie Wojewoda pismem z 24 marca 2025 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w niniejszej sprawie poprzez: dostarczenie dokumentu, z którego wynika, że Spółdzielnia posiada prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością, znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz wskazanie, na podstawie którego przepisu prawa materialnego skarżąca wywodzi, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania rozumianym jako ograniczenie w możliwości zabudowy nieruchomości będącej własnością skarżącej. Podkreślono, że ustalenie kręgu stron powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: P.b.). W odpowiedzi na powyższe skarżąca pismem z 10 kwietnia 2025 r. wskazała, że mienie zarządzane przez Spółdzielnię bez wątpienia znajduje się w obszarze oddziaływania budowlanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 P.b. Oddziaływanie obiektu w rozumieniu tych przepisów może wynikać nie tylko z przepisu prawa budowlanego, lecz realizować się przy uwzględnieniu innych regulacji, może mieć charakter potencjalny, a obszar oddziaływania obiektu nie ogranicza się do nieruchomości sąsiednich. Spółdzielnia wskazała, że w otoczeniu realizowanej inwestycji znajduje się 16 nieruchomości stanowiących mienie skarżącej (wskazano numery ksiąg wieczystych). Jednocześnie na terenie osiedla Spółdzielnia dysponuje nieruchomościami przeznaczonymi do wspólnego korzystania (np. stacja trafo, skwer z ławkami, panele fotowoltaiczne, siłownia plenerowa, boisko, tereny rekreacyjne). Spółdzielnia utrzymuje infrastrukturę na osiedlu (monitoring 38 kamer, oświetlenie, 3 stacje transformatorowe) oraz realizuje obowiązki zarządcy nieruchomości przeznaczonych do wspólnego korzystania. Decyzją z 16 kwietnia 2025 r. Nr 633/OPO/2025 Wojewoda, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Nr 210/22 z 3 października 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółdzielnia nie była uznana za stronę postępowania zwykłego zakończonego decyzją z 3 października 2022 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestora na działce nr [...] w W. W odpowiedzi na wezwanie z 24 marca 2025 r. nie wskazała przepisu, który uzasadniałby przyznanie skarżącej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Wojewoda ustalił, że wskazane przez stronę działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem objętym pozwoleniem na budowę i znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ I instancji nie dopatrzył się, aby projektowana inwestycja ograniczała sposób zabudowy nieruchomości skarżącej, w szczególności w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 r., dalej: rozporządzenie). Wojewoda podkreślił, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. do występowania w sprawie w charakterze strony postępowania, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych. W ocenie Wojewody Spółdzielnia nie wykazała naruszenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z jej nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Zatem nie wykazała interesu prawnego legitymującego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, jak również na podstawie weryfikacji dokumentacji projektowej należy uznać, że nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 3 października 2022 r. Sporna inwestycja nie powoduje bowiem ograniczeń w zabudowie działek skarżącej zgodnie z przepisami rozporządzenia, w tym § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7-17.00) oraz § 13 (przesłanianie), § 19 (usytuowanie miejsc postojowych), § 29 (spływ wód opadowych), § 271 (warunki ochrony przeciwpożarowej). W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, skarżącej nie można przyznać przymiotu strony niniejszego postępowania, a co za tym idzie uprawnienia do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 3 października 2022 r. Ze względu na charakter niniejszego rozstrzygnięcia, tj. umorzenie postępowania administracyjnego, nie zostały rozpoznane merytorycznie zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności. Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni GINB decyzją z 20 czerwca 2025 r. znak: DOR.7110.197.2025.MM, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia GINB przytoczył definicję strony postępowania zawartą w art. 28 k.p.a. oraz wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy powołał się również na definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 P.b. Jednocześnie podniósł, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczy etapu wstępnego, polegającego na ocenie interesu prawnego podmiotu, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. GINB wyjaśnił, że z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości w kalenicy dachu 6,6 m. W ramach budowy zaplanowano 2 miejsca postojowe na terenie działki inwestycyjnej oraz miejsce gromadzenia odpadów stałych. Spółdzielnia nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta z 3 października 2022 r., ale swój interes prawny do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z przysługujących jej praw - użytkowania wieczystego i własności - do szeregu nieruchomości zlokalizowanych w otoczeniu spornej inwestycji (16 działek ewidencyjnych wskazanych w piśmie z 10 kwietnia 2025 r.). Z analizy podanych ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla W. w W., XV Wydział Ksiąg Wieczystych [...] oraz na podstawie danych ze strony www.geoportal.gov.pl ustalono, że najbliżej kwestionowanej inwestycji położone są działki: nr [...] (droga) i nr [...] (działka zabudowana), usytuowane przy ulicy [...]. Działki te znajdują się w odległości ponad 30 m od granicy działki inwestycyjnej. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny GINB stwierdził, że nieruchomości Spółdzielni nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w szczególności wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia (§ 12 ust. 1, § 13 ust. 1, § 19, § 23, § 57 i § 60 oraz § 271). Sporna inwestycja nie ogranicza dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek skarżącej dostępu do drogi publicznej. Na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 3 października 2022 r. nie ma również wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, ani celowość planowanej inwestycji. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżącej w możliwości zagospodarowania działek stanowiących jej własność lub będących w jej użytkowaniu wieczystym. W ocenie GINB obszar oddziaływania planowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., nie obejmuje swym zakresem należących do Spółdzielni nieruchomości. Charakter spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca nie wykazała tej okoliczności, a GINB nie dopatrzył się, aby miała interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego zainicjowane z wniosku Spółdzielni postępowanie nieważnościowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję GINB skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe podanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. ograniczenie jej wyłącznie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i pominięcie przepisów, które powinny być powołane wobec konieczności ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji; b) art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że krąg podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być wyznaczony wyłącznie w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 P.b., w sytuacji gdy za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji winien być uznany podmiot, któremu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumenty zawarte w zarzutach, wskazując, że organ odwoławczy powielił stanowisko organu I instancji, bez odpowiedniego odniesienia się do stanowiska przedstawionego w odwołaniu. Poza tym GINB, badając interes prawny strony, powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wspierające odmienny pogląd, aniżeli prezentowany przez skarżącą, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Takie stanowisko, zdaniem strony, nie jest odosobnione w orzecznictwie, na dowód czego przywołano w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06, publ. Legalis nr 230978, z 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13, publ. Legalis nr 1161517, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, publ. Legalis nr 2479879). Zatem uchylenie się przez Wojewodę oraz GINB od rozważenia okoliczności przemawiających za możliwością przyznania skarżącej w postępowaniu nieważnościowym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest przedwczesne i chybione. Natomiast GINB nie rozważył podniesionego w odwołaniu argumentu, że w rezultacie kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydenta inwestor może prowadzić roboty budowlane i wznosić budynek niezgodnie z podlegającym ochronie konserwatorskiej układem urbanistycznym osiedla, na terenie którego znajdują się nieruchomości członków Spółdzielni oraz nieruchomości przeznaczone do wspólnego korzystania w rozumieniu art. 4 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 558). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 t.j., dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo orzekły o umorzeniu postępowania z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej w kwestionowaniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa) decyzji Prezydenta z 3 października 2022 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem działki nr [...] przy ul. [...] w W. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest więc ustalenie kręgu podmiotów, będących stronami postępowania, przy czym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są zatem nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2468/17, publ. cbosa). Bezspornym jest w sprawie, że Spółdzielnia nie była stroną postępowania zwykłego, zakończonego decyzją Prezydenta z 3 października 2022 r. Dlatego na wstępnym etapie przedmiotowego postępowania nieważnościowego organy administracji były zobowiązane do oceny interesu prawnego strony według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organ ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego. Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które stanowiłby podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie podmiotów, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. (na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r. poz. 471, 695,782) i oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania było konieczne, aby ujednolicić wykładnię przepisu art. 3 pkt 20 P.b., a tym samym art. 28 ust. 2 P.b. Ograniczenia w zabudowie natomiast odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnienie przepisów technicznobudowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości). Wskazana powyżej nowelizacja niewątpliwie zawęziła krąg potencjalnych stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stronami postępowania w tego rodzaju sprawach będą więc tylko ci właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, którzy będą w stanie wykazać, że dana inwestycja będzie obiektywnie godzić w ich plany zabudowy własnej działki. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego, dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe, badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia organy uznały, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego; w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 P.b. Powyższe stanowisko jest prezentowane szeroko w orzecznictwie i Sąd orzekający w tej sprawie w pełni je podziela (por. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 470/19, publ. LEX nr 3361155, z 26 marca 2024 r, sygn. akt II OSK 1710/21, publ. cbosa, z 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1829, publ. cbosa, z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1085/23, publ. LEX nr 3631814, z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2770/20, publ. LEX nr 3725976). Oczywiście może zdarzyć się przypadek, że krąg podmiotów może zostać określony przy uwzględnieniu dyspozycji art. 28 k.p.a., jednak będzie to dotyczyć nielicznych i wyjątkowych sytuacji, powinno być podyktowane konkretnymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy. Każdorazowo to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w tym zakresie. Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca nie wskazała w toku postępowania przepisu lub przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia, ograniczającego możliwość zagospodarowania jakiejkolwiek działki stanowiącej własność czy użytkowanie wieczyste Spółdzielni, ani tych nieruchomości, których jest zarządcą w odniesieniu do części przeznaczonych do wspólnego korzystania. W związku z realizacją projektowanej inwestycji musi wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Spółdzielnia pismem z 24 marca 2025 r. była wezwana do wykazania interesu prawnego na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi, jakoby oba organy administracji orzekające w tej sprawie uchyliły się od rozważenia okoliczności przemawiających za możliwością przyznania skarżącej statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po analizie dokumentów złożonych przez Spółdzielnię przy piśmie z 10 kwietnia 2025 r. organ I instancji wskazał cechy interesu prawnego wynikającego z ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. oraz warunki zastosowania przepisu szczególnego, tj. art. 28 ust. 2 P.b., względem art. 28 k.p.a. Wojewoda doszedł do wniosku, że nieruchomości skarżącej nie sąsiadują bezpośrednio z terenem objętym pozwoleniem na budowę, znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, a Spółdzielnia nie wykazała naruszenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z jej nieruchomości, jakie nastąpiłyby poprzez realizację spornej inwestycji. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również stwierdził, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 3 października 2022 r., ponieważ decyzja ta nie dotyczy interesu prawnego skarżącej stosownie do art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że Spółdzielnia nie wykazała w postępowaniu nadzorczym interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisów. Na legitymację procesową skarżącej do udziału w przedmiotowej sprawie nie ma również wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości kontrolowanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia, ani celowość planowanej inwestycji. Tym samym organy nie naruszyły art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., natomiast nie podlega kontroli sądowej brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu (wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2747/18, publ. LEX nr 3093255). Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (pozytywnej lub negatywnej). Zatem bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw, by prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., zawierała wszystkie wskazane w tym przepisie elementy, w tym podstawę prawną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji nie był uprawniony do wskazania merytorycznych podstaw w sentencji decyzji, ponieważ decyzja ta nie miała charakteru merytorycznego, tylko formalny. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.