VII SA/Wa 2150/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. S., M. K., M. Z., A. M., T. J. od postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 1045/2025 w przedmiocie nakazu obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2025 r. Nr 1045/2025 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,MWINB’’, Organ II instancji’’) uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: ,,k.p.a.’’) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2025 r., poz. 418, dalej: ,,p.b.’’) po rozpatrzeniu zażaleń D. S., M. K., M. Ż., A. M. i T. J. (dalej: ,,skarżący’’) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: ,,PINB’’, ,,Organ I instancji’’) Nr IWT/240/2025 z dnia 02 czerwca 2025 r., znak: PINB.IOT.5141.22.2019, PINB.IWT.5143.423.2024.JRZ, nakładające na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - oceny technicznej (w formie graficznej oraz opisowej) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...] , [...] i [...] mieszczących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. [...] w W. , pod kątem wykonania ich zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami techniczno-budowlanymi - w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu MWINB wskazał, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy zasługuje na uchylenie, a sprawa winna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy. MWINB podniósł na wstępie, iż skarżone postanowienie wydane zostało przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Powyższy przepis stanowi regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ma charakter dowodowy. Zatem postępowanie, w którym jest ono podejmowane jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego ustawą Prawo budowlane (jak to ma miejsce w omawianej sprawie), bądź ma doprowadzić do wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Organ II instancji wskazał, że skorzystanie z dyspozycji art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego winno mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. W ocenie MWINB na gruncie badanej sprawy istnieją podstawy do nałożenia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia ceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych w w/w lokalach w aspekcie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. MWINB podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się co prawda inwentaryzacja wraz z oceną techniczną robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...] i [...] w w/w budynku z 2021 r. to należy zauważyć, że w toku prowadzenia postępowania administracyjnego wykonano kolejne roboty budowlane w latach 2022/2023, zarówno w lokalach [...] i [...] , jak również w lokalu nr [...] . Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że obecnie w w/w lokalach zmienił się układ funkcjonalny pomieszczeń, roboty zostały zakończone, lokale są użytkowane jako biurowe. Organ II instancji zauważył, iż pierwotnie postępowanie administracyjne dotyczyło wyłącznie lokali nr [...] i [...] , w których wykonano roboty budowlane zmieniające sposób ich użytkowania z funkcji biurowej na funkcje zamieszkania zbiorowego, w tym dokonano przebudowy systemu sygnalizacji pożarowej. Obecnie dokonano nowych robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...] oraz dodatkowo w lokalu [...] , które wymagają oceny jako całości pod względem techniczno-budowlanym, w tym zasadami wiedzy technicznej. Zachodzą zatem uprawdopodobnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych w w/w lokalach, niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, w obecnym stanie faktycznym obowiązek przedstawienia oceny technicznej jest co najmniej przedwcześnie nałożony. Organ II instancji zauważył, iż budynek przy ul. N. [...] w W. wchodzi w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-900 decyzją z dnia 16.02.2010 r. (informacja zawarta w pkt 3 inwentaryzacji wraz z oceną techniczną robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...] i [...] w budynku położonym przy ulicy N. [...] w W. z uwzględnieniem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi z marca 2021 r. autorstwa mgr inż. arch. T. P. ). Roboty budowlane wykonane na przestrzeni kilku lat w w/w lokalach stanowią ich przebudowę, a także remont, na które inwestor winien uzyskać zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowalnego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robot budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów kastracyjnych. W myśl art. 29 ust. 4 pkt 2 lit a - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia remont obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz budynków, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Natomiast, myśl art. 29 ust. 7 roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4 wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia. Zatem inwestor przed wykonaniem robót budowlanych w w/w lokalach powinien uzyskać zgodę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie uczynił. MWINB zauważył nadto, że jednym z warunków koniecznych legalizacji robót w oparciu o przepisy prawa budowlanego jest wykazanie się przez inwestora/właściciela lokalu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stan "zgodności z prawem" o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza bowiem nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika bowiem z art. 4 Prawa budowlanego, formułującego tzw. prawo do zabudowy. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Tym samym, organy nadzoru budowalnego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Ponadto, MWINB wskazał, że możliwość badania przez organ w/w tytułu prawnego do nieruchomości w ramach opisywanego trybu naprawczego potwierdzona została przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 09 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1358/16, który w uzasadnieniu wyroku podniósł, iż "kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać". Zatem, w pierwszej kolejności w omawianej sprawie to PINB dla m. st. Warszawy powinien ustalić, czy inwestor posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały na wykonanie robót budowlanych w w/w lokalach (na zalegalizowanie tych robót budowanych), gdyż jest to jeden z warunków koniecznych do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Dopiero, w sytuacji gdy inwestor będzie posiadał taką zgodę, w dalszej kolejności organ powiatowy powinien ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym poprzez zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, MWINB wskazał, że organ powiatowy powinien również ustalić, czy właściwy konserwator zabytków wyraża zgodę na legalizację w/w robót. W ocenie organu II instancji postanowienie organu powiatowego nr Nr IWT/240/2025 z dnia 02 maja 2025 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. MWINB w ramach postępowania zażaleniowego nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego w zakresie ustalenia, czy inwestor posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej i właściwego konserwatora zabytków na legalizacje robót budowlanych wykonanych w w/w lokalach. Powyższe działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Z powyższych względów, w ocenie MWINB, należało uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr IWT/240/2025 z dnia 02.06.2025 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa N. [...] zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego Postanowienia PINB polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż w sprawie należy zweryfikować, czy Skarżący posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przyznane na podstawie wyrażonej w formie uchwały zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, podczas gdy w ramach postępowania nie zostało wykazane, aby wykonane prace ingerowały w części wspólne nieruchomości, co wyłącza w niniejszej sprawie konieczność uzyskania wspomnianej zgody. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła na podstawie art. 151a §1 pkt 1 p.p.s.a - uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw MWINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, w uzasadnieniu którego przedstawił prawne motywy podjętego rozstrzygnięcia. Argumentacja przedstawiona przez stronę skarżących w ocenie organu odwoławczego nie daje podstaw do uznania sprzeciwu oraz nie wnosi do sprawy nowych okoliczności mogących skutkować zmianą stanowiska w niniejszej sprawie przez MWINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się zasadny. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję w sprawie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 kpa oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie 1 ppsa), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii (do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia), które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie Sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa, o czym przesądza także brzmienie art. 64e ppsa. Przechodząc do oceny zaskarżonego sprzeciwem postanowienia należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów - a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 12 § 1 kpa - należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. K. , Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14). Przewidziana w art. 138 § 2 kpa kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły. Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 kpa. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy dwóch różnych instancji, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty i istotne okoliczności sprawy, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Organ II instancji ma przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, co jednak nie oznacza, że organ odwoławczy decyzję merytoryczną może wydać tylko na podstawie tych dowodów, które oceniał już organ pierwszej instancji. Wszak organ odwoławczy może przeprowadzić dowody uzupełniające, co wynika wprost z przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w pierwszej instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167). Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach czy wnioskach, które pojawiły się w toku postępowania przed pierwszą instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Aby uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie musi być on bezpośredni i rzeczywisty a nie tylko potencjalny. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie wystąpił jednak przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Uzasadnienie organu odwoławczego wskazuje na dwie kwestie, tj. konieczność ustalenia, czy inwestor uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały na wykonanie robót budowlanych w w/w lokalach (na zalegalizowanie tych robót budowanych), gdyż jest to jeden z warunków koniecznych do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ponadto, MWINB wskazał, że organ powiatowy powinien również ustalić, czy właściwy konserwator zabytków wyraża zgodę na legalizację w/w robót. Organ II instancji, może ustalić, czy inwestor dysponuje zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały na wykonanie robót budowlanych wzywając go do przedłożenia niezbędnej zgody. Takie ustalenie jednakże, powinna poprzedzić analiza, czy w sprawie taka zgoda jest konieczna do uzyskania. Zdaniem Sądu wskazać należy, że organ odwoławczy dokonał odmiennej niż organ I instancji analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając konieczność uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. W żaden sposób nie wskazał co legło u podstaw takiego stwierdzenia. Organ II instancji nie przedstawił dlaczego taka zgoda jest niezbędna w niniejszej sprawie. Ponadto, Organ II instancji powinien ustalić, czy skarżący posiadają zgodę na legalizację właściwego konserwatora zabytków. Obowiązek zweryfikowania, czy inwestor posiada zgodę konserwatora zabytków na legalizację, ciąży na organie odwoławczym jeśli kwestia ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynika ten obowiązek tak z zasady prawny obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), jak i z charakteru postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Ponownie należy wskazać, że organ odwoławczy nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 k.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, ze zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że wskazywana przez organ odwoławczy konieczność wezwania inwestora do przedstawienia stosownej zgody w formie uchwały ale tylko w stosunku do robót ingerujących w części wspólne budynku i jednocześnie wymagających na ich realizację zgody organu architektoniczno-budowlanego, czy też zgody właściwego konserwatora zabytków, stanowi czynność która w sposób oczywisty była możliwa do wykonania w ramach postępowania dowodowego przeprowadzonego w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu w kwocie 100 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) w kwocie 480 zł oraz kwotę 85 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentów stwierdzających udzielenie pełnomocnictw pięciu skarżącym.